Ricorso n. 104 del 31 dicembre 2008 (Presidente del Consiglio dei ministri)
RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 31 dicembre 2008 , n. 104
Ricorso per questione di legittimità costituzionale depositato
il 31 dicembre 2008 (del Presidente del Consiglio dei ministri)
(GU n. 7 del 18-2-2009)
Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato presso i cui uffici
domicilia in Roma via dei Portoghesi n. 12 nei confronti della
Regione Abruzzo in persona del Presidente della Giunta regionale pro
tempore per la dichiarazione della illegittimita' costituzionale
della legge della Regione Abruzzo n. 14 del 15 ottobre 2008, recante
«Modifiche ed integrazioni alla legge regionale 10 marzo 2008, n. 2 e
provvedimenti urgenti a tutela della Costa Teatina», pubblicata sul
B.U.R. n. 59 del 24 ottobre 2008, giusta delibera del Consiglio dei
ministri in data 18 dicembre 2008.
La legge regionale Abruzzo n. 14/2008, che apporta modifiche ed
integrazioni alla Legge Regionale n. 2/2008 recante «Provvedimenti
urgenti a tutela della Costa Teatina», presenta diversi profili di
illegittimita' costituzionale per le seguenti motivazioni.
E' avviso del Governo che, con le norme denunciate in epigrafe la
Regione Abruzzo abbia violato i principi generali in tema di
«prorogatio» e abbia ecceduto dalla propria competenza in violazione
della normativa costituzionale, come si confida di dimostrare in
appresso con l'illustrazione dei seguenti
M o t i v i
1) La legge regionale Abruzzo n. 14/2008 viola i principi
generali in tema di prorogatio e viola l'art. 86, comma 3, dello
statuto della Regione Abruzzo.
Preliminarmente occorre considerare la questione relativa
all'esercizio del potere dell'organo legislativo regionale in casi di
scioglimento anticipato, con specifico riferimento all'approvazione
della legge regionale in esame.
L'art. 86, comma 3, dello statuto della Regione Abruzzo,
pubblicato nel B.U.R.A. 10 gennaio 2007, n. 1 ed entrato in vigore il
giorno successivo, testualmente recita che «in caso di scioglimento
anticipato e di scadenza della legislatura, il Consiglio e
l'Esecutivo regionale sono prorogati sino alla proclamazione degli
eletti nelle nuove elezioni, indette sino alla proclamazione degli
eletti nelle nuove elezioni, indette entro tre mesi dal Presidente
della Giunta, secondo le modalita' definite dalla legge elettorale».
La predetta norma fa, quindi, riferimento all'istituto della
prorogatio, da intendersi quale sopravvivenza temporanea dei poteri
dei titolari per i quali si e' verificata la cessazione del mandato
(sentenze della Corte costituzionale n. 196/2003; n. 515/1995; n.
468/1991).
In tale situazione il Consiglio regionale puo' deliberare solo in
circostanze straordinarie o di urgenza o per il compimento di atti
dovuti.
In relazione alla natura e tipologia degli atti urgenti ed
indifferibili che possono legittimamente essere adottati dagli organi
legislativi in prorogatio, occorre fare riferimento ad una prassi
consolidata, formatasi in tema di lavori parlamentari.
Applicando la prassi parlamentare al contesto regionale, con
specifico riferimento all'attivita' legislativa, si deduce che
possono essere approvati in regime di prorogatio solo gli
costituzionalmente dovuti, quali il recepimento di una direttiva
comunitaria direttamente vincolante per le regioni, o progetti di
legge che presentano i caratteri dell'indifferibilita' ed urgenza,
quali ad esempio il bilancio di previsione, l'esercizio provvisorio o
una variazione di bilancio.
L'urgenza e l'indifferibilita', oltre ad essere adeguatamente
motivate, devono essere volte a eliminare le situazioni di danno
senza limitare la liberta' di scelta dell'Organo legislativo quando
avra' riacquistato la pienezza dei suoi poteri.
Il provvedimento legislativo in esame, in particolare le norme
denunciate, non riveste alcun carattere di indifferibilita' ed
urgenza ne' di atto dovuto o riferibile a situazioni di estrema
gravita' tali da non poter essere rinviato per non recare danno alla
collettivita' regionale o al funzionamento dell'ente.
2) L'art. 1, comma 3, della legge regionale Abruzzo n. 14/2008
viola gli artt. 41, 42, 43, 117, commi 1 e 3, e 118 della
Costituzione.
La norma contenuta nell'art. 1 comma 3, della legge regionale n.
14/2008, che sostituisce il comma 6 dell'art. 1 della legge regionale
n. 2/2008 citata, prevede che su aree destinate a determinate
coltivazioni e produzioni, nonche' sulle aree ad esse limitrofe con
diversa destinazione urbanistica, sia tassativamente vietato
l'insediamento di industrie che svolgano attivita' di prospezione,
ricerca, estrazione, coltivazione e lavorazione di idrocarburi. Sono,
altresi', vietati la trasformazione e l'ampliamento degli esistenti
impianti che svolgono dette attivita'.
Tale disposizione, quindi, stabilisce preclusioni, talora
assolute, per lo svolgimento delle attivita' di prospezione, ricerca,
estrazione, coltivazione e lavorazione idrocarburi e potenzialmente
di altre attivita' industriali afferenti al settore energetico di
interesse nazionale.
Occorre premettere che le attivita' industriali relative al
settore idrocarburi sono da inquadrare nel settore della produzione
di fonti di energia, che e' materia regolata dal diritto comunitario,
il cui regime e' disciplinato principalmente dalla legge 22 agosto
2004, n. 239 (riordino del settore energetico) e dal d.lgs. 23 maggio
2000, n. 164, di attuazione della direttiva n. 98/30/CE recante norme
comuni per il mercato interno del gas.
La legge n. 239/2004 citata, nell'ambito dei principi derivanti
dall'ordinamento comunitario, pone i principi fondamentali nella
materia ai fini, tra l'altro, della tutela della concorrenza e dei
livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e
sociali al fine di assicurare l'unita' giuridica ed economica dello
Stato. Gli obiettivi e le linee della politica energetica nazionale
nonche' i criteri generali per la sua attuazione a livello generale
sono elaborati e definiti dallo Stato che si avvale dei meccanismi di
raccordo e cooperazione con le autonomie regionali (art. 1, comma 1).
In base all'art. 1, comma 2, lett. c), della citata legge n.
239/2004, le attivita' di esplorazione ricerca, coltivazione e
stoccaggio di idrocarburi sono soggette a concessione che, ai sensi
del comma 7, lett. n), dell'art. 1 della medesima legge, e' di
competenza statale e va rilasciata d'intesa con la Regione.
La concessione di coltivazione puo' avere ad oggetto anche la
realizzazione e l'esercizio di impianti per la prima lavorazione del
prodotto della coltivazione. Tali centrali di primo trattamento sono
considerate opere connesse e parte integrante dell'attivita' di
coltivazione ed oggetto del procedimento unico disciplinato dall'art.
1, comma 77, della legge n. 239/2004 citata. L'attivita' di
prospezione idrocarburi e', invece, libera (alle condizioni indicate
all'art. 4 del citato d.lgs. n. 164/2000).
Il comma 3 del medesimo art. 1 della predetta legge n. 239/2004
individua gli obiettivi generali della politica energetica del Paese,
da conseguire sulla base dei principi di sussidiarieta',
differenziazione, adeguatezza e leale collaborazione dallo Stato,
dalle regioni e dagli enti locali.
La norma regionale, quindi, ponendo generalizzati divieti alle
citate attivita', si pone in contrasto con l'art. 117, primo comma
Costituzione, perche' sono violati i principi comunitari di liberta'
di circolazione delle persone e di stabilimento, di cui agli artt. 43
e 49 del trattato U.E., nonche' con gli artt. 41 Costituzione, che
afferma il principio di liberta' di iniziativa economica privata, e
42 e 43 Costituzione che tutelano la proprieta' privata, considerato
che la previsione regionale sancisce, di fatto, un esproprio di tale
diritto per una durata potenzialmente illimitata e riguardante tutto
il territorio regionale, senza la previsione di alcun indennizzo.
Inoltre, poiche', come si e' detto, la norma regionale si pone in
contrasto con i principi contenuti nelle menzionate disposizioni
statali in materia di energia, essa contrasta con l'art. 117, terzo
comma, perche' la competenza legislativa concorrente deve esplicarsi
all'interno del quadro di riferimento tracciato dalla legislazione
statale «di cornice» e con spirito di leale collaborazione; nonche'
con l'art. 118 Cost., considerato che le funzioni amministrative in
materia di impianti e infrastrutture energetiche sono, eccezion fatta
per quelli di rilievo locale, di primaria competenza statale e le
relative opere sono considerate dalle leggi statali di preminente
interesse nazionale per la sicurezza del sistema elettrico e degli
approvvigionamenti.
Tutti i divieti posti integrano, inoltre, anche la violazione del
principio di leale collaborazione delle Regioni.
3) L'art. 1, comma 6, della regionaIe Abruzzo n. 14/2008 viola
gli artt. 3, 97, 117, comma 2, lett. s) e 118 della Costituzione.
La norma contenuta nell'art. 1, comma 6, che introduce il comma
9-bis all'art-1 della legge regionale n. 2/2008 citata), estende i
divieti previsti dall'art. 1, comma 3, agli interventi (sempre
relativi alle predette attivita' nel settore idrocarburi) gia' muniti
di permesso a costruire o comunque gia' autorizzati e, comunque, fino
all'entrata in vigore del piano di settore, previa approvazione del
Consiglio regionale.
Oltre che nelle aree interessate da dette coltivazioni e
produzioni e nelle aree limitrofe, le attivita' in questione sono
vietate nelle aree dei territori di taluni comuni fino alla
definitiva approvazione del Piano del Parco nazionale della Costa
Teatina.
Viene, infine, previsto un generale divieto di rilascio di
permesso a costruire per l'insediamento di industrie che svolgono
attivita' nel settore idrocarburi fino al 31 dicembre 2009.
Tale disposizione, in quanto estende, per un tempo potenzialmente
illimitato, il divieto di insediamento delle attivita' nel settore
idrocarburi in aree agricole e limitrofe, gia' autorizzate, viola
l'assetto delle competenze amministrative in materia, che sono
attribuite allo Stato e che, nella fattispecie, sono gia' state
esercitate, ponendosi in contrasto con l'art. 118 Costituzione.
Per quanto riguarda, infatti, il rilascio dei titoli minerari
(permessi di prospezione e di ricerca, concessioni di coltivazione di
idrocarburi liquidi e gassosi in mare ed in terraferma) l'autorita'
competente, fatte salve le competenze delle regioni a statuto
speciale, e' l'Ufficio Nazionale Minerario per gli Idrocarburi
(UNMIG) della direzione generale per l'energia e le risorse minerarie
del Ministero dello sviluppo economico.
Tali funzioni (ai sensi dell'art. 29 del d.lgs. 31 marzo 1998, n.
112 e dell'art. 1, comma 7, lettera n), della legge n. 239/2004
citata) sono esercitate per la terraferma d'intesa con la Regione
interessata, secondo specifiche modalita' procedimentali,
disciplinate dai commi 77 e seguenti della stessa legge n. 239/2004.
E' di tutta evidenza che la norma viola, altresi', il principio
della certezza del diritto e del legittimo affidamento dei titolari
di atti di autorizzazione legittimi e, quindi, del buon andamento
della pubblica amministrazione di cui agli artt. 3 e 97 della
Costituzione.
Oltre che nelle aree interessate da dette coltivazioni e
produzioni e nelle aree limitrofe, le attivita' in questione sono
vietate, altresi', nelle aree, a qualunque destinazione urbanistica,
dei territori di taluni comuni fino alla definitiva approvazione del
Piano del Parco nazionale della Costa Teatina. La previsione
legislativa regionale appare illegittima con riguardo alla competenza
esclusiva statale in materia ambientale (art. 117, secondo comma,
lettera s), Cost.) e con riguardo alle funzioni amministrative
statali in materia di rilascio dei titoli minerari e di istituzione
di Parchi nazionali di cui alla legge quadro sulle aree protette 6
dicembre 1991, n. 394 (art. 118 Cost.).
La legge 23 marzo 2001, n. 93, recante disposizioni in campo
ambientale, rinvia, all'art. 8, comma 3, la concreta istituzione del
Parco della Costa Teatina, ne' istituito ne' delimitato in via
provvisoria, ad un decreto del Presidente della Repubblica da emanare
su proposta del Ministero dell'ambiente, d'intesa con la regione
interessata; e la delimitazione provvisoria dello stesso, con
adozione delle relative misure di salvaguardia, ad un provvedimento
del Ministero dell'ambiente assunto d'intesa con la regione ai sensi
dell'art. 34, comma 3, della citata legge n. 394/1991.
Anche sotto tale profilo la norma regionale e', dunque,
illegittima, in quanto preclude attivita' in astratto compatibili su
aree non interessate da norme di salvaguardia che impongano, cioe',
un regime di tutela, anche anticipato rispetto alla perimetrazione
definitiva del Parco in questione.
La medesima norma regionale prevede, inoltre, un divieto di
rilascio di permesso a costruire per l'insediamento di industrie che
svolgono attivita' nel settore idrocarburi fino al 31 dicembre 2009,
da ritenere applicabile a tutto il territorio regionale. Anche tale
previsione e' illegittima e si richiamano, nuovamente, i canoni
costituzionali che si ritengono violati, gli artt. 117, per la
materia della tutela dell'ambiente, e 118 Costituzione, in quanto la
citata legge n. 239/2004, all'art. 1, commi 77 e seguenti, ha
introdotto un procedimento unico per il rilascio dei titoli minerari.
In particolare, tale legge dispone che il permesso di ricerca e
la concessione di coltivazione sono rilasciati a seguito di un
procedimento unico, al quale partecipano le amministrazioni statali,
regionali e locali interessate, svolto nel rispetto dei principi di
semplificazione e con le modalita' di cui alla legge 7 agosto 1990,
n. 241.
I provvedimenti assunti a conclusione di tali procedimenti unici
sostituiscono, ad ogni effetto, autorizzazioni, permessi, concessioni
ed atti di assenso comunque denominati, previsti dalle norme vigenti,
fatto salvo quanto disposto dal decreto legislativo 25 novembre 1996,
n. 624 che attiene alle funzioni in materia di sicurezza mineraria.
Si dispone, altresi', che le opere e gli impianti necessari alla
ricerca e coltivazione vengono dichiarati di pubblica utilita' e
comportano l'eventuale effetto di variante urbanistica. E' dunque,
nella sede del procedimento unico statale, al quale partecipano anche
le amministrazioni comunali, che viene verificata la conformita'
urbanistica degli impianti, e che puo' concludersi con una
determinazione concordata anche in deroga agli strumenti urbanistici.
4) L'art. 2 della legge regionale Abruzzo n. 14/2008 viola gli
artt. 97 e 117, terzo comma, della Costituzione.
La norma contenuta nell'art. 2 della legge regionale n. 14/2008
prevede il potere dei concessionari o delle stazioni appaltanti di
rideterminare la funzionalita' dei programmi di metanizzazione
regionale, assistiti da finanziamenti ai sensi di precedenti leggi
regionali, in deroga alle predette leggi e operando riduzioni di
lavori e/o opere sui piani originariamente approvati.
Detta previsione configura un caso di variante in corso d'opera
nell'appalto di lavori o di servizi pubblici, che, in base all'art.
132 d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163 (cd. codice appalti) e' ammesso
esclusivamente in limitate ipotesi, tra le quali non rientra quella
in esame. Essa non puo', infatti, ritenersi rientrare nella
possibilita' della variante per motivi di «esigenze derivanti da
sopravvenute disposizioni legislative e regolamentari» (lett. a),
dell'art. 132 citato), considerato che, come chiarito dall'Autorita'
per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e
forniture, si intendono per sopravvenienze di diritto quelle che
determinano la necessita' di adeguare l'opera per renderla
utilizzabile allo scopo prefissato, caso in cui sorge la necessita'
di assicurare l'osservanza di nuove normative intervenute nel
frattempo, alle quali siano da adeguare le originarie previsioni
progettuali.
La norma regionale in esame, invece, riguarda opere conformi allo
scopo pubblico fissato dall'art. 11 della legge n. 784/1980 e
dall'art. 9 della legge n. 266/1997 concernenti la metanizzazione del
Mezzogiorno; talche' una modifica delle opere stesse per finalita'
diverse da quelle originarie e non rientranti nelle astratte
possibilita' di variante in corso d'opera si pone in contrasto con le
citate leggi statali di settore.
La norma regionale, quindi, bloccando o riducendo opere approvate
e finanziate con denaro pubblico, e cio' anche in deroga alle
previsioni normative statali poste a tutela del numero degli utenti e
dell'estensione delle reti (art. 2, comma 2, della legge regionale n.
14/2008), contrasta con i principi della politica energetica
nazionale, come specificati dall'art. 1, comma 3, lett. a), b) c),
d), g) ed i) della legge n. 239/2004 citata, in violazione dell'art.
117, comma 3, della Costituzione ed e', inoltre, lesiva dei principi
di efficacia dell'azione amministrativa, di cui all'art. 97
Costituzione e della corretta ed economica gestione di risorse
pubbliche prevedendo l'ingiustificata riduzione di opere pubbliche
gia' finanziate per la realizzazione degli interessi pubblici dello
sviluppo del Mezzogiorno e della metanizzazione della rete di
distribuzione del gas.
P. Q. M.
Si conclude perche' la legge della regione Abruzzo n. 14/2008 sia
dichiarata costituzionalmente illegittima.
Si produce l'estratto della deliberazione del Consiglio dei
ministri in data 18 dicembre 2008.
Roma, addi' 22 dicembre 2008
L'Avvocato dello Stato: Gabriella Palmieri
Il contenzioso Stato-Regioni - Anno 2008 
