Relazione al convegno su Il regionalismo italiano in cerca di riforme, organizzato dal
Centro Studi sul Federalismo, Moncalieri 9-10 marzo 2007.
 
 
SOMMARIO:
 

4.3. Le “interferenze” tra le materie e le loro varie ricognizioni di senso, in un quadro impressionato dalla tendenza a far espandere l’area degli interventi statali, in spregio all’indicazione di valore contenuta nell’art. 5 della Carta.
 
 
1. Carenze del dettato costituzionale, guasti del sistema politico-istituzionale, vizi e difetti della legislazione, sia statale che regionale
 
Sarà pure eccessiva ma, di certo, non molto lontana dal vero la sensazione che le leggi di Stato e Regione vengano a formazione sui campi più varî di esperienza tra non poca approssimazione ed improvvisazione e in modo non di rado frammentario, mostrandosi dunque naturalmente refrattarie a comporsi in “indirizzi” chiaramente definiti e coerentemente, linearmente perseguiti e portati ad effetto. Di sicuro, ciò si deve, almeno per una parte (e per un certo verso), alla crisi, dalle risalenti ascendenze, che ormai da tempo affligge e corrode la nozione stessa d’“indirizzo politico” (1), da una generosa, particolarmente autorevole dottrina (2) caricata forse di eccessive valenze ed aspettative, “mitizzata” – si è detto da un sensibile studioso (3) –, senza che sussistessero, quanto meno da noi (ma anche altrove), le condizioni per un suo apprezzabile riscontro nell’esperienza.
Si è poi, ancora di recente, fatto notare da un attento osservatore di queste vicende (4) che ciò di cui si avverte davvero la mancanza è la produzione di “politiche”, piuttosto che della messa in cantiere di nuove riforme costituzionali, inevitabilmente condannate a restare disattuate ovvero a prestarsi a corpose torsioni, senza alcun beneficio né per la Costituzione né per l’esperienza sottostante.
            Una diagnosi, questa, impietosa, che, a mia opinione, coglie certamente nel vero, pur pervenendo ad esiti ricostruttivi forse esasperati, conseguenti all’adozione di una prospettiva parziale di osservazione. Pur mostrandosi, infatti, perfettamente consapevole delle non poche, complessive mancanze del dettato costituzionale, quale uscito dopo la riscrittura del titolo V, la tesi ora richiamata, a conti fatti, finisce col prestarvi un avallo teorico, legittimando pertanto (e sia pure involontariamente) l’ulteriore radicamento di alcune pratiche e metodi di governo che proprio da quelle mancanze si sono, in una non secondaria misura, alimentate e che, dunque, promettono di riprodursi anche per l’avvenire. Non credo, insomma, che convenga mettere la sordina alle problematiche concordanze interne, alle timidezze o vere e proprie oscurità espressive e, in breve, a quant’altro rende oggettivamente raffazzonato il dettato costituzionale vigente, chiudendo le porte al proposito di migliorarne, almeno in parte, la stesura.
            La questione è, una volta di più, di teoria e – direi pure – di strategia assieme della Costituzione; e si tratta, infatti, una buona volta di stabilire se giovi di più alla causa della Costituzione l’affermazione secondo cui le responsabilità delle deviazioni dal modello e dei guasti complessivamente esistenti si debbano unicamente a contingenti (ma, in realtà, risalenti ed incancrenite) tendenze della politica ovvero se esse, almeno in parte, risiedano nella stessa Carta, per il modo con cui ne sono stati rifatti taluni enunciati e, per converso, non rifatti altri.
L’una tesi, infatti, pur mirando a rendere immune la Carta dai “mali” riscontrati nell’esperienza e che, appunto, solo in quest’ultima avrebbero la radice da cui saldamente si tengono ed incessantemente rinnovano, mette allo stesso tempo a nudo la inattitudine della Carta stessa a prevenire per un verso, a correggere per un altro, almeno le più vistose e debordanti tendenze. La qual cosa, poi, se ci si pensa, equivale nei fatti allo smarrimento stesso dell’idea di Costituzione, come di ciò che “costituisce” la comunità politica, che appunto attorno alla legge fondamentale si raccoglie, identifica, trasmette lungo il corso del tempo (5).
            Altro ancora è, poi, stabilire, nel mix tra carenze costituzionali e guasti del sistema politico-istituzionale, dove sono le fonti da cui in maggiore misura attingono le pratiche giuridiche che più vistosamente dal modello stesso si discostano. La qual cosa, tuttavia, obbligherebbe ad un’indagine assai scivolosa ed incerta, già nella sua stessa impostazione e negli svolgimenti, oltre che – conseguentemente – negli esiti.
            Di tutto ciò, ovviamente, non è questo il luogo per dirne con la dovuta estensione. Le scarne notazioni introduttive appena fatte, tuttavia, definiscono la cornice entro cui è obbligata a stare la riflessione che si va ora facendo, allo stesso tempo offrendo alcune indicazioni, di metodo più ancora che di teoria, che potrebbero tornare utili proprio in chiave propositiva, nel momento cioè in cui ci si accinga alla ricerca dei rimedi almeno in parte idonei a far fronte ai guasti sopra accennati (ciò che si tenterà di fare nella parte finale di questa esposizione).
            Partirei da una notazione che mi parrebbe avvalorata dalla considerazione sia della letteratura che della giurisprudenza venutesi a formare dopo la riforma costituzionale del 2001 e che può rivelarsi assai istruttiva ai fini dell’analisi ora avviata. Ed è che, per strano che possa sembrare, il disagio avvertito da commentatori ed operatori davanti al nuovo titolo V, per il modo con cui si presenta sia nel suo complesso che nei suoi singoli enunciati, è forse ancora maggiore del disorientamento avutosi all’indomani del varo della Carta costituzionale, malgrado la dirompente novità da quest’ultima introdotta, con specifico riguardo alla condizione delle autonomie regionali, prive di radici nel contesto precedente l’avvento della Repubblica (6).
La cosa suona oggettivamente strana, sol che si consideri che al momento dell’entrata in vigore della riforma si disponeva ormai di un corposo bagaglio di studi e di esperienze specificamente riguardanti le Regioni (ma anche, ovviamente, le minori autonomie), incomparabilmente maggiore dei lavori preparatori della Costituzione repubblicana (specie di quelli fatti in seno al Ministero per la Costituente).
Certo, l’idea che la riforma abbia puntato ad una complessiva valorizzazione delle autonomie in genere non si discute, mentre molto discussi sono i mezzi apprestati per il conseguimento dello scopo: innanzi tutto, per il metodo che ha portato al varo della riforma (7) e, poi, per il linguaggio dalla stessa adoperato ed i contenuti da esso evocati. E, tuttavia, la opacità del disegno, all’uno ed agli altri conseguente, costituisce un difetto congenito talmente grave da pregiudicare la solidità della costruzione che si è inteso sulla sua base erigere.
Come spiegare altrimenti le divergenze tra gli studiosi, particolarmente accentuate su alcuni punti cruciali, davvero qualificanti, della riforma ma diffuse a tappeto per l’intero articolato? Nessuno, ovviamente, dubita che la varietà degli esiti ricostruttivi sia consustanziale alle ricerche scientifiche, specie nell’ambito delle discipline umano-sociali (in senso lato). Quando, però, la soglia di tolleranza è, come qui, abbondantemente superata ed il confronto somiglia ad una sorta di dialogo tra sordi, c’è da chiedersi quale sia la causa prima di tutto ciò e quali ancora potrebbero essere gli effetti di lungo termine di questo stato di cose, che temo possa ulteriormente pregiudicare la tenuta di una Costituzione già fortemente delegittimata e fatta quotidianamente oggetto di usi strumentali e distorsivi, quando non di veri e propri, spudorati, attacchi frontali (8).
 
 
2. Orientamenti ricostruttivi fortemente divaricati e loro verifiche sul piano delle esperienze di normazione (in particolare, la stanca riproposizione dell’idea della separazione delle competenze, le sue aporie di ordine teorico e gli ancora più evidenti inconvenienti cui essa può nella pratica dar luogo)
 
Letture fortemente divaricate – come si diceva – si riscontrano persino in merito ai tratti maggiormente marcati del nuovo modello, attorno ai quali parrebbero doversi invece raccogliere i più larghi consensi.
Si pensi, ad es., ai giudizi formulati con riguardo alla tecnica, invertita rispetto al passato, di riparto delle materie, per effetto della quale il catalogo degli ambiti trattenuti allo Stato risulterebbe, a seconda dei punti di vista, ora striminzito ed ora invece troppo lungo (9). O, ancora, si pensi a quella che dovrebbe essere una proprietà essenziale del nuovo disegno, del quale, nuovamente a seconda dei punti di vista, si rileva ora la eccessiva rigidità ed ora la accentuata duttilità. Ciò che, poi, rimette in gioco il modo stesso di essere dei criteri ordinatori delle fonti, nell’alternanza ed oscillazione senza sosta di separazione ed integrazione delle competenze, secondo quanto si vedrà meglio tra non molto. Un moto incessante, questo, che – specie nelle sue realizzazioni attraverso la giurisprudenza – porta il modello a farsi attrarre, a seconda dei casi, dall’uno ovvero dall’altro corno teorico-ricostruttivo, senza nondimeno ricongiungersi stabilmente con nessuno di essi. Ed è da chiedersi se una siffatta “apertura” del modello stesso possa essere consentita, senza pregiudizio di un’elementare esigenza di stabilità e certezza, senza cioè correre il rischio micidiale di far dire alla Costituzione tutto su… tutto o – il che è praticamente lo stesso – … nulla.
Ora, come si faceva poc’anzi notare, posizioni così divaricate possono, almeno in parte, comprendersi alla luce delle novità di non poco momento esibite dalla riforma, prima su tutte la rilevata inversione nel riparto delle materie, congiuntamente alla “invenzione” della potestà “residuale” delle Regioni (10). Si tratta, nondimeno, come pure si diceva, di una giustificazione che regge solo fino ad un certo punto e che piuttosto richiede di essere messa alla prova, da un canto, alla luce del linguaggio adoperato dall’autore della riforma per dar corpo alle novità suddette e predisporre il terreno perché esse siano portate ad effetto; da un altro canto, delle più marcate tendenze dell’esperienza, sia normativa che giurisprudenziale.
Al carattere sibillino e reticente per un verso, sovrabbondante per un altro (11), del dettato costituzionale si è fatto sopra cenno e su di esso non si insisterà oltre in questa sede, anche per non ripetere cose già dette diffusamente altrove.
Quanto, poi, alle vicende dell’esperienza, giova distinguere.
Con riguardo alle tendenze della normazione, il dato maggiormente saliente (ed inquietante) è costituito dalla vocazione di quest’ultima, in ambito sia statale che regionale, a riprodursi in modi sostanzialmente non dissimili rispetto al passato (12).
La cosa è, a mia opinione, singolare soprattutto in merito alle pratiche produttive maturate a livello locale. È singolare, cioè, che le Regioni ormai giornalmente lamentino davanti alla Corte di essere pregiudicate nella loro autonomia (13), quando – come la stessa Corte ha ripetutamente dichiarato – non hanno altro da fare se non rimpiazzare con le loro leggi le leggi dello Stato.
Quanto meno, questo è appunto un risvolto della vicenda.
Che, poi, si diano norme statali che impropriamente si autoqualificano come inderogabili dalle norme regionali (ad es., in quanto espressive di “principi fondamentali” relativi a materie di potestà ripartita), e che pertanto, per essere superate, richiedano il passaggio dalla Consulta, è innegabile (14). Sta di fatto, tuttavia, che una larga fetta del contenzioso aperto dalle Regioni è – come dire? – artificiosa, se si conviene a riguardo del fatto che lo stesso non sempre (o, diciamo pure, di rado) è determinato dall’esigenza di liberare la legislazione regionale dal cappio soffocante di una disciplina statale invasiva, visto che poi pure alle pronunzie della Corte che danno ragione alle autonomie non è molte volte dato il “seguito” che è naturalmente da esse atteso (15), la produzione regionale (ahimè, specie di alcune Regioni…) presentandosi come particolarmente asfittica, di corto respiro, anche numericamente non particolarmente consistente e – soprattutto – complessivamente inadeguata a scavare a fondo nel tessuto sociale e normativo preesistente, per rivoltarlo secondo le pregnanti indicazioni di valore della Carta. È difficile, insomma, fugare il sospetto che i ricorsi, almeno in non pochi casi, siano dalle Regioni presentati per un fatto di mero principio o – diciamo pure – per puntiglio, non già al fine di spianare la via ad una normazione locale autenticamente originale, espressiva cioè di una sua propria linea politica (16), presuntivamente migliore o, come che sia, maggiormente adeguata di quella statale al fine di appagare i bisogni della comunità stanziata sul territorio. Una normazione che – come si diceva – tarda poi a vedere la luce o che, quando pure viene a formazione, non di rado costituisce ora la brutta copia di quella statale ed ora la stanca riproduzione di quest’ultima per filo e per segno (17).
A quanti ancora oggi si fanno, con determinazione e insistenza, portatori di un modello di rapporti tra leggi statali e leggi regionali ispirato a separazione-garanzia viene spontaneo chiedere se esso giovi davvero alla causa dell’autonomia e si mostri in grado di offrire un servizio complessivamente adeguato ai bisogni più largamente avvertiti in seno alla comunità regionale. Ci si è, infatti, chiesti quale scenario si avrebbe in molte Regioni se, per un momento, uscissero di scena le leggi statali, pur con i loro innegabili, diffusi difetti, ed al loro posto subentrassero le sole leggi regionali e con le sole norme in atto esistenti?
Quando ci si interroga sulle “logiche” ricostruttive del modello, non si dovrebbe mai perdere di vista la naturale, insopprimibile vocazione della scienza giuridica, in ciascuna delle sue manifestazioni ed espressioni, ad orientarsi verso la pratica ed a piegarsi davanti alle sue esigenze (18).
Certo, ogni medaglia ha il suo rovescio; e, dunque, ogni ricostruzione teorica può comportare (ed effettivamente comporta) costi talora non lievi, che come sempre poi, in fin dei conti, si riversano sulla comunità.
Così, ad es., il mantenimento del modello della integrazione delle competenze (e delle fonti) può – chi potrebbe negarlo? – in buona sostanza tradursi in una sorta di legittimazione dell’esistente, in un avallo dato, una volta per tutte, alla tendenza della normazione statale a distendersi praticamente per ogni campo e con i medesimi tratti ed effetti di un tempo. Ciò che, poi, deve far urgentemente riflettere circa i rimedi che possono essere apprestati a questo stato di cose universalmente deprecato, specie in considerazione delle inappaganti risposte al riguardo date dalla giurisprudenza (19).
E, tuttavia, la logica opposta, della separazione, particolarmente patrocinata da quanti si ostinano ad opporsi a che la legislazione statale possa mettere piede nei campi regionali di potestà “residuale” e spingersi oltre la soglia dei principi per quelli di potestà ripartita, oltre ad apparire afflitta da una ingenuità disarmante (20), spiana la via ad inconvenienti ancora più gravi e francamente intollerabili (21).
Per un verso, portata alle sue ultime e coerenti conseguenze, la separazione fa sì che la stessa disciplina statale preesistente, di cui pure si ammette la provvisoria applicazione (22) ma non il rinnovo, possa venirsi a trovare, per effetto della produzione di nuovi principi (in tesi, non corredata da regole idonee a darvi svolgimento), in uno stato singolare di invalidità ovvero d’inapplicabilità sopravvenuta. Nell’uno, ove dovesse risultare palese l’incoerenza tra le vecchie regole ed i nuovi principi, tale da determinare appunto l’irragionevolezza complessiva dell’assetto normativo conseguente alla produzione dei principi stessi (23). Un’incoerenza, tuttavia, inidonea a convertirsi nell’abrogazione delle norme anteriori, a motivo dell’inattitudine delle nuove norme a prendere il loro posto (24). Se pure, poi, non dovesse ragionarsi di un vero e proprio vizio di irragionevolezza delle statuizioni anteriori, ugualmente esse potrebbero – come si diceva – risultare materialmente inapplicabili, a motivo della loro incapacità di legarsi armonicamente ai nuovi principi. Con il che, si assisterebbe alla singolare situazione di norme non più rimuovibili dallo Stato, slegate rispetto alle nuove norme (di mero principio) prodotte dallo Stato stesso, di fatto non rimosse dalle Regioni (o, comunque, da tutte le Regioni) e, comunque, insuscettibili di applicazione (25). Quanto tutto ciò (non) risponda all’idea di “sistema” e (non) valga, dunque, ad appagare il bisogno di un graduale rinnovo della regolazione, nella continuità e coerenza interna, oltre che nella fedeltà ai parametri costituzionali, è agevole intendere (26).
Per un altro verso, poi, la rigidità sul fronte dei limiti “verticali” rischia di riflettersi negativamente sul piano della estensione “orizzontale” dei campi materiali. Il rischio, insomma, anche da chi scrive più volte denunziato, è che, una volta che la Corte dovesse farsi persuasa che le nuove leggi-quadro non possano più dotarsi di norme di dettaglio “cedevoli”, in non poche occasioni si assista ad una forzata (ma abilmente mimetizzata) ridefinizione dei confini dei campi, allo scopo di riportare comunque in capo allo Stato porzioni di materie (o, meglio, interessi, ché di questi, a conti fatti, si tratta) astrattamente suscettibili di restare saldamente in mano alle Regioni. L’effetto sarebbe allora davvero abnorme, essendo di tutta evidenza maggiormente vantaggioso per le Regioni mantenere l’astratto controllo di taluni ambiti, ancorché momentaneamente fatti oggetto di disciplina statale (ma – si ripeta di nuovo – esclusivamente a causa di perduranti, gravi carenze di disciplina regionale), piuttosto che perderlo definitivamente, a seguito del rifacimento delle linee divisorie tra i campi stessi.
 
 
3. (Segue) La sussidiarietà legislativa al posto delle usuali sostituzioni a mezzo di norme “cedevoli”: una perdita secca per l’autonomia?
 
Quest’argomento può essere altresì opposto a quanti hanno, in vario modo e con pari varietà di toni, esaltato le virtù taumaturgiche della sussidiarietà, una volta estesane la portata agli stessi ambiti di potestà legislativa. Ciò che – come si sa – si è fatto a partire dalla ormai “classica” sent. n. 303 del 2003.
Il punto richiede un momento di riflessione. È infatti da chiedersi se la Corte avrebbe ugualmente detto ciò che ha detto se non vi fosse stata la pressione esercitata dalla dottrina favorevole a riguardare alle relazioni tra le leggi di Stato e Regione dalla prospettiva della separazione delle competenze (una pressione, come si dirà meglio tra breve, che ha in parte sortito effetto sulla giurisprudenza). E, invero, la sussidiarietà legislativa compensa e corregge, in una certa misura, il (presuntivamente rigido) riparto di materie e competenze di normazione. La qual cosa, tuttavia, si realizza col costo di far espandere la portata della sussidiarietà stessa oltre l’area dell’amministrazione entro cui, secondo modello, dovrebbe restare confinata (27). D’altro canto, la necessaria flessibilità dei rapporti sul piano della legislazione avrebbe potuto ugualmente essere preservata col mantenimento della “logica” della integrazione, quale inaugurata a partire dalla sent. n. 214 dell’85.
Si è detto da parte di molti che, in fin dei conti, le cose non cambiano, in un caso e nell’altro dandosi modo alla disciplina statale di espandersi oltre l’hortus conclusus delle materie indicate nell’art. 117, II c.
Almeno due obiezioni, tuttavia, possono farsi ad un ragionamento siffatto. L’una (e, dal mio punto di vista, la più rilevante) è che quest’esito – in base alla soluzione fatta propria dalla sent. n. 303, cit. – si consegue grazie ad una complessiva torsione del figurino costituzionale, che in buona sostanza si risolve nell’accantonamento del quadro definito nell’art. 117 (28). E quando ci si avvia lungo questa china, si sa dove si comincia e non si sa dove si finisce. L’altra è che la sostituzione della disciplina statale a quella regionale, conseguente all’attivazione della sussidiarietà, rischia di rivelarsi, se ci si pensa, ancora più penalizzante per l’autonomia di quella che si ha per effetto dell’adozione di norme di dettaglio “cedevoli”, in applicazione del vecchio ma collaudato schema della integrazione delle competenze, quale fin qui invalso ope juris prudentia (29). Quanto meno così è da dire, a stare alla tesi (30) secondo cui le norme “sussidiarie” sarebbero comunque vincolanti per l’autonomia, fintantoché appunto perdura lo stato di “sussidiarietà”, diversamente dalle regole poste a corona dei principi fondamentali relativi alle materie di potestà ripartita. Né vale il rilievo secondo cui l’attivazione della sussidarietà è subordinata a condizioni sostantive e procedimentali comunque idonee a garantire l’autonomia, dal momento che – a prescindere dalla effettiva attitudine delle stesse rispetto allo scopo, a mia opinione ancora tutta da dimostrare (31) – quel che conta è che la sussidiarietà porta, in buona sostanza, alla ridefinizione dei confini dei campi materiali a tutto vantaggio dello Stato. Una ridefinizione – è vero – suscettibile in ogni tempo di ripensamento, ma con la messa in moto di un ingranaggio certamente non facile da azionare. Anche per quest’aspetto la sussidiarietà, di cui tanto si decanta la congenita duttilità, si presenta – se ci si fa caso – come maggiormente vischiosa delle sostituzioni, quali realizzabili in forza del modulo adottato dalla cit. sent. n. 214 dell’85, se non altro per il fatto che quest’ultima dà modo in ogni tempo alle Regioni di riappropriarsi, pleno iure ed ipso facto, degli ambiti loro propri, laddove la sussidiarietà, sia al momento della sua iniziale accensione che in quello del successivo spegnimento (32), sollecita la messa in moto di procedure di partecipazione, pure varie per intensità ed effetti, che di sicuro comportano ritardi temporali e – ciò che più importa – non tolgono allo Stato l’ultima parola.
 
 
4.  I “chiaroscuri” della giurisprudenza, tra continuità ed innovazione, in un contesto nondimeno segnato da una spiccata sensibilità avvertita presso la Consulta nei riguardi delle istanze unitarie, da una accentuata fluidità e mobilità delle relazioni tra le leggi di Stato e Regione, dalla complessiva opacità del quadro costituzionale
 
4.1.  La duttilità del modello costituzionale allo specchio di una giurisprudenza gravata da forti incertezze, pur con una non celata propensione a favore delle esigenze di cui si fa portatore lo Stato
 
Le notazioni appena svolte danno – a me pare – una sia pur approssimativa idea di come il nuovo modello possa prestarsi (ed effettivamente si presti) a letture ed applicazioni addirittura peggiorative per l’autonomia di quelle di un tempo. Una singolare eterogenesi dei fini, questa, sol che si pensi che l’intento dell’autore della riforma è – come si accennava – di certo di segno opposto e che lo stesso animus che sta a base delle ricostruzioni correnti è ugualmente orientato verso la promozione dell’autonomia, non già per il suo impoverimento.
D’altro canto, sarebbe ingeneroso o, diciamo pure, ingiusto imputare alla giurisprudenza una precisa volontà, con scienza e costanza perseguita, di “restaurazione”, per quanto una complessiva, maggiore sensibilità per le istanze di unità, ieri come oggi, mi parrebbe ad ogni buon conto provata.
Il vero è che la giurisprudenza fin qui maturata sul terreno delle fonti (33) presenta molteplici sfaccettature, più “chiaroscuri” che tinte nitidamente marcate, in essa rispecchiandosi pertanto, in tutta la sua ampia e varia articolazione ed interna complessità, il nuovo modello costituzionale. La qual cosa può, poi, essere vista in più modi. Perché se, per un verso, ciò fa emergere la naturale vocazione alla fluidità delle relazioni internormative e, dunque, alla strutturale duttilità del modello, per un altro verso tuttavia il rischio micidiale che si corre, laddove la duttilità stessa non sia convenientemente contenuta e sia piuttosto fatta oggetto di eccessive realizzazioni, è – come si diceva – quello della sostanziale “decostituzionalizzazione” della Costituzione. Un disegno – per adattare al caso nostro una famosa espressione letteraria – che sia uno e… centomila, a conti fatti è poi… nessuno.
Quel che mi parrebbe ormai acclarato è che la giurisprudenza, a seconda che si faccia capo a questa o quella sua pronunzia (e ve ne sono molte in un senso e nell’altro), parrebbe dar torto tanto a coloro che hanno decantato le virtù innovative (o, addirittura, “rivoluzionarie”) del dettato costituzionale uscito dalla riforma, quanto a coloro che hanno messo in particolare evidenza i segni di continuità dallo stesso esibiti, malgrado la diversità di linguaggio, rispetto al passato.
Ciò nondimeno (e sia pure col costo di far ora luogo a sintesi qualificatorie eccessivamente semplificanti e schematiche), la giurisprudenza del quinquennio appena trascorso, parrebbe maggiormente sensibile alle istanze di continuità piuttosto che a quelle di discontinuità (34). Non saprei ora dire se (e fino a che punto) tutto questo si debba all’esigenza, di sicuro dalla Corte avvertita e dalla stessa più volte dichiarata, di porre rimedio alla mancanza di una disciplina di diritto transitorio in seno alla legge di riforma. La pressione esercitata da interessi unificanti formidabili è, tuttavia, talmente vistosa da far pensare che quella fin qui delineata, pur con le inevitabili correzioni che sempre si accompagnano agli sviluppi della giurisprudenza nel tempo, costituisca una tendenza a regime.
I modi con cui tali interessi sono di volta in volta appagati cambiano in ragione dei casi. La stessa fungibilità delle tecniche messe in campo la dice lunga a riguardo della forza effettiva (forza sostanzialmente intesa, appunto) di cui l’articolato costituzionale dispone, fatto oggetto di quotidiane manipolazioni, tanto più incisive quanto più abilmente occultate, siccome poste in essere per via sotterranea, attraverso ardite reinterpretazioni degli enunciati costituzionali e frequenti rovesciamenti di sensi pure con riguardo ad un medesimo campo di esperienza (35).
 
 
4.2.  Le vistose oscillazioni della giurisprudenza tra separazione e integrazione delle competenze, sul terreno delle esperienze di potestà ripartita, e le discontinue applicazioni dell’impalpabile nozione di “principio fondamentale” posto o desunto dalle leggi di Stato
 
Se nuovamente si considerano, sia pure solo per un momento, le vicende della potestà ripartita (forse, il più emblematico banco di prova delle osservazioni ora svolte) (36), si ha modo di toccare con mano la estrema complessità e duttilità del modello, la sua irrefrenabile vocazione a rinnovarsi senza sosta persino nelle sue stesse strutture elementari costitutive.
Così, per un verso, ora si ammette ed ora si nega che le leggi-quadro possano seguitare a dotarsi di norme di dettaglio ad tempus, quasi che possa al riguardo distinguersi a seconda degli ambiti materiali ovvero, per uno stesso ambito, a seconda del tempo (37).
Per un altro verso, laddove viene messo da canto il vecchio ingranaggio delle regole statali immediatamente efficaci (e cedevoli), si acconsente tuttavia a che le stesse possano essere ugualmente prodotte, pur essendo obbligate a restare sospese fintantoché non sia inutilmente decorso un certo termine fissato dalla legge-cornice per la sua “attuazione” ad opera delle leggi regionali (38). Con il che – come mi è capitato di dire altrove (39) – la disciplina statale viene, di fatto, ad assumere i lineamenti propri di una “delega” imperativa, momentaneamente contratta nella sua vis espressiva ma idonea successivamente ad espandersi, fino a farsi interamente valere.
Per un altro verso ancora, poi, la stessa nozione di “principio fondamentale” è soggetta a continui rifacimenti di ordine strutturale e funzionale, ammettendosi che l’“area” ricopribile dalle norme statali possa risultare di varia estensione, in ragione degli interessi in gioco (40).
Proprio qui, a conti fatti, è il cuore della questione ora nuovamente discussa, la giurisprudenza sistematicamente avvalorando l’idea che l’unico vero parametro delle controversie legislative di Stato e Regione sia dato dalla natura degli interessi, per come in ultima istanza intesa e fatta valere in ragione dei casi.
Quest’idea – checché se ne pensi da parte di molti (41) – non è in sé e per sé rinnegata dal modello; non si tratta, cioè, di un modello forgiato ad arte dalla giurisprudenza e da questa contrapposto al “vero” modello enunciato nella Carta. Che gli interessi siano a base dei riparti di materie e di competenze si è infatti sempre saputo: era così ieri, è così oggi e non potrebbe essere altrimenti anche domani. Semmai, questo sì, è cambiata (o dovrebbe esser cambiata…), con la novella del 2001, la qualificazione di alcuni interessi, conseguente ai nuovi elenchi ed alla introduzione della clausola “residuale”. Il punto sta, dunque, nel modo con cui gli elenchi stessi sono interpretati e continuamente reinterpretati, sì da far non di rado innaturalmente espandere ora questa ed ora quell’“area”, con complessive, gravi torsioni del disegno costituzionale.
La Corte – va detto senza mezzi termini – ha la convenienza a mantenere estremamente fluido e mobile, diciamo pure opaco, il quadro costituzionale. Nel momento stesso in cui dichiara di fare (ed indubbiamente, in una non secondaria misura, fa) opera di chiarificazione concettuale, carica di significati continuamente cangianti le formule costituzionali, adattandole alle peculiari esigenze dei casi ed alle sintesi di valore dagli stessi sollecitate a formarsi.
Fino ad un certo punto, tutto ciò è perfettamente naturale che accada e, dunque, non v’è da scandalizzarsi che si abbia. Può aggiungersi che è anche un bene che si abbia, concorrendo alla incessante rigenerazione semantica degli enunciati costituzionali. E, tuttavia, il sovraccarico di concetti, portato oltre una certa soglia di tolleranza, pure varia da enunciato ad enunciato ed in relazione alle esperienze sulla loro base maturate, si converte – come si faceva dietro notare –, per una singolare eterogenesi dei fini, da fattore di vitalità in fattore di sostanziale “decostituzionalizzazione” della Costituzione.
 
 
4.3.  Le “interferenze” tra le materie e le loro varie ricognizioni di senso, in un quadro impressionato dalla tendenza a far espandere l’area degli interventi statali, in spregio all’indicazione di valore contenuta nell’art. 5 della Carta
 
Sul versante delle materie, la tecnica, ormai raffinata e pressoché per sistema utilizzata, è data dal rilievo corrente della reciproca interferenza delle materie stesse, per effetto della quale si rende indispensabile far luogo ad un giudizio di prevalenza al fine di stabilire di chi sia la competenza.
La Corte, ovviamente, si guarda bene dal fissare un criterio in applicazione del quale il giudizio stesso può correttamente, e con linearità di applicazioni, aversi (42). La prevalenza dipende, cioè, pur sempre dagli interessi e dai modi, continuamente cangianti, della loro qualificazione: diciamo pure, dalle loro occasionali ordinazioni gerarchiche. Non dandosi, poi, la possibilità di emettere un giudizio siffatto, si rende necessario – precisa la Corte (43) – dar spazio a procedure di cooperazione, per il cui tramite recuperare, almeno in parte, le istanze di autonomia, comunque sacrificate per effetto della espansione degli interventi statali.
Per vero, la Corte non nega che le interferenze in parola possano aversi a doppio verso di marcia, dunque anche a vantaggio delle Regioni (ad es., per ciò che concerne la tutela dell’ambiente, a rigore rientrante nella esclusiva spettanza dello Stato, cui nondimeno le stesse Regioni sono chiamate a variamente concorrere). Una riconsiderazione anche solo sommaria della ormai imponente giurisprudenza al riguardo formatasi (44), tuttavia, conferma che la tendenza è marcata nel senso di favorire l’espansione degli interventi statali nei campi astrattamente rimessi alla coltivazione regionale, fortemente contratti, al punto da configurarsi in molti casi come “interstiziali” (45).
Per l’aspetto ora in rilievo, il trend giurisprudenziale ormai nitidamente delineatosi si rivela, a mia opinione, in frontale contraddizione rispetto all’indicazione della Carta, la quale per vero nulla dice circa la natura dei criteri che presiedono alla interpretazione delle materie (ciò che, come si sa, ha già ab antiquo animato un fitto, tuttora non sopito, dibattito), pur lasciando chiaramente intendere doversi avviare i processi ermeneutici lungo il solco che porta alla valorizzazione, la massima alle condizioni storicamente date, dell’autonomia.
Di qui, l’opzione, di metodo prima ancora che di teoria, altrove argomentata (46), a favore della precedenza logica del riferimento alle materie enumerate ma della precedenza assiologica per le materie non enumerate, dovendosi nel dubbio attrarre nell’area coperta da queste ultime gli interessi di dubbia afferenza ovvero pure gli interessi “misti”, facenti ad un tempo capo alle une ed alle altre materie reciprocamente interferenti. Allo stesso modo (e titolo), una precedenza assiologica va riservata, nell’ambito delle materie enumerate, a quelle di potestà ripartita, quali sedi istituzionali di “cooperazione” tra Stato e Regioni, piuttosto che alle altre di esclusiva spettanza dello Stato.
Per la medesima ragione di favore per l’autonomia, un (pre)orientamento tendenzialmente restrittivo dovrebbe stare a base dell’interpretazione delle materie-“non materie” – come sono state felicemente chiamate (47) –, per natura bisognose di essere utilizzate in modo assai parsimonioso e cauto, evitando che, fatte strumentalmente dilatare oltre misura, possano portare al sostanziale accantonamento del nuovo quadro, al ribaltamento cioè della tecnica… ribaltata di riparto delle materie e dunque, a conti fatti, ad un ritorno all’antico. La giurisprudenza per vero – non si è mancato di far opportunamente notare (48) – tiene ad escludere che le competenze “trasversali” – come pure sono usualmente chiamate (49) – possano tradursi in una sostanziale espropriazione delle competenze regionali (50); di fatto, però, per l’uso che se n’è fin qui fatto, specie di alcune, l’incisione a carico dell’autonomia è stata oggettivamente pesante.
A rigore, le materie-“materie” e le materie-“non materie” non dovrebbero essere reciprocamente graduate, per la elementare ragione della loro uguale appartenenza ad uno stesso catalogo: come dire, insomma, che sono tutte appunto… materie. E il vero è che dovrebbe ogni volta farsi luogo ad un’equilibrata composizione del canone oggettivo e di quello funzionale, alla ricerca di soluzioni ad ogni buon conto appaganti, nella identica misura, unità ed autonomia. Di fatto, tuttavia, ciò è più facile a dirsi che a mettersi in pratica. D’altro canto, se si conviene che il nuovo assetto delle materie poggia, essenzialmente, sulla tecnica che presiede al loro riparto, se ne ha che si dovrebbe – come si diceva – tendere a fare, fin dove possibile, espandere l’area delle materie comunque suscettibili di disciplina regionale (preferibilmente “residuale” o, quanto meno, ripartita), piuttosto che l’area esclusivamente occupabile dallo Stato.
Chi si accinga, dunque, all’interpretazione delle formule inscritte nel secondo comma dell’art. 117 subisce ugualmente un condizionamento (un “preorientamento”) di scopo o, meglio, di valore, tale e quale quello cui va incontro chi interpreta le formule del terzo comma, nel senso che si è tentato sopra di precisare. E, poiché le materie-“non materie” esprimono una vis espansiva forse ancora maggiore di quella propria delle materie restanti (quanto meno, di molte di queste), se ne ha che la ricognizione di senso delle une materie va fatta con somma oculatezza e, di conseguenza, sottoposta ad un rigoroso vaglio di costituzionalità. La qual cosa non toglie che le competenze “trasversali” possano legittimamente esprimersi, laddove necessario, anche a mezzo di regole e non solo, dunque, di principi (ammesso, e non concesso, che si riescano a separare le une dalle altre norme in modo sia pur approssimativamente sicuro).
 
 
4.4.  (Segue) L’esigenza che le leggi dello Stato, quanto più si mostrino capaci di incidere a fondo nella sfera di competenza delle Regioni, tanto più risultino assoggettate ad un severo scrutinio di costituzionalità e il bisogno di battere vie diverse dal ricorso alla Corte, per l’uno o per l’altro verso scarsamente appagante, al fine di vedere finalmente preservate in modo adeguato le istanze di autonomia
 
Nuovamente, è da dire che la congenita flessibilità del quadro è da preservare e trasmettere alle esperienze sia di normazione che di giudizio. Di modo che potrebbe anche darsi che, in un certo momento e per un certo campo di esperienza, l’autonomia manifestata per il tramite di discipline adottate in esercizio della potestà ripartita risulti persino più consistente di quella riscontrata in ambiti “residuali” fatti oggetto di regolazione statale “trasversale”. Ove se ne abbia conferma in applicazione del canone della ragionevolezza, vale a dire per il modo con cui, in relazione ai singoli casi, si combinino e stiano in equilibrio gli interessi in campo, tutto ciò trova giustificazione e “copertura” costituzionale.
La regola, nondimeno, non dovrebbe essere questa bensì l’altra, opposta, che veda naturalmente espandersi al massimo delle sue potenzialità espressive l’autonomia sui campi “residuali”, in forme dunque ancora più vistose ed apprezzabili di quelle rilevabili nei campi indicati nel terzo comma dell’art. 117. Di qui, appunto, l’ancora più severo scrutinio al quale soggiacciono (o dovrebbero soggiacere…) le norme statali che assumano di aver titolo per mettere piede nelle materie “residuali” al confronto di quello cui sono sottoposte le norme relative alle materie di potestà concorrente. Dubito, tuttavia, fortemente che questo schema di larga massima sia tenuto nel dovuto conto presso la Consulta.
Che la tendenza sia, nel complesso, quella da ultimo succintamente descritta, pur nei non sporadici riconoscimenti a favore dell’autonomia (51), si hanno molteplici riscontri, praticamente per ogni campo materiale e con riferimento alle più varie esperienze. D’altronde, come pure si faceva poc’anzi notare, lo stesso articolato costituzionale racchiude in sé alcuni segni che, fatti oggetto di strumentali o, come che sia, non equilibrati utilizzi, hanno obiettivamente agevolato il radicamento della tendenza medesima.
Per un verso, rileva al riguardo la “logica” stessa della enumerazione delle etichette che contrassegnano i campi materiali: una “logica” – è ormai provato – comunque perdente, quale che sia la tecnica che vi sta alla base (52). La capacità evocativa di sensi dei nomina costituzionali è, ad un tempo, formidabile e quasi… nulla. È l’una cosa, se si considera che la estrema laconicità espressiva del linguaggio costituzionale può naturalmente giocare a favore della dilatazione dei campi, laddove a ciò non si opponga in modo fermo quel preorientamento assiologico in pro dell’autonomia, di cui si è sopra discorso. I “contenitori” costituzionali, insomma, sono come un pozzo senza fondo, cui è possibile attingere significati ogni volta nuovi, in ragione delle esigenze dei casi. E, però, proprio per ciò, il rischio è poi quello della sostanziale inespressività del dettato costituzionale, buono praticamente a tutti gli usi.
Come sempre, gli estremi si toccano; e, giusto quando si pensa che la Carta risulti dotata dell’attitudine ad accogliere nel proprio seno le più varie esigenze, ci si avvede che ciò che può, ad una prima (ma erronea) impressione, apparire un punto di forza della Carta, in realtà costituisce un fattore di debolezza, idoneo a squilibrare gravemente, forse in modo irreversibile, il rapporto tra diritto costituzionale e politica, a tutto vantaggio di quest’ultima.
Per un altro verso, anche sul versante dei limiti “verticali” all’autonomia, perdurano antiche carenze, esse pure almeno in parte prestatesi ad agevolare interventi particolarmente incisivi a carico dell’autonomia stessa, secondo quanto è testimoniato dalle esperienze maturate sia sul terreno della potestà ripartita che su quello della potestà “residuale”, obbligata, oltre che a restare confinata entro ambiti oggettivamente ristretti, a prestare ossequio a norme “trasversali” dello Stato particolarmente invadenti.
Ci si intenda. La elasticità concettuale delle formule è – come si è venuti dicendo – una risorsa preziosa a favore della Costituzione, come tale bisognosa di essere preservata e trasmessa. Il punto non è, dunque, questo, bensì l’altro, di recuperare fin dove possibile le istanze di autonomia, incardinandole in sedi istituzionali opportunamente rifatte e adeguate a farle valere ed incanalandone le manifestazioni lungo procedimenti ugualmente congrui rispetto al fine (53). Si tratta, in altri termini, di lavorare sia sul fronte strutturale, degli organi nei quali realizzare l’incontro stabile e necessario di Stato e Regioni, che sul fronte funzionale, dei modi con cui tradurre quest’incontro in prodotti normativi complessivamente appaganti sia le istanze di unità che quelle di autonomia. Fintantoché tutto ciò non sarà fatto, come non si è neppure in parte fatto (54), sarà assolutamente improduttivo denunziare ad ogni piè sospinto eccessive compressioni dell’autonomia conseguenti a distorte applicazioni dei limiti a quest’ultima posti.
 
 
5.  Le prestazioni dalle leggi offerte al servizio dell’unità-autonomia e le condizioni indispensabili al loro dispiegamento (con particolare riguardo alla necessità di apprestare strutture istituzionali e procedimenti “misti” o “partecipati”, complessivamente adeguati allo scopo)
 
5.1.  Un ricorrente vizio logico di costruzione: ragionare attorno ai possibili rifacimenti delle sedi istituzionali (e, segnatamente, della seconda Camera) senza aver prima riflettuto a riguardo delle “funzioni” da assegnare alle leggi (sia statali che regionali)
 
Vorrei fare subito una preliminare avvertenza prima di procedere oltre e rappresentare nel modo più sintetico possibile il mio pensiero sul punto. Ed è che non sembra aver molto senso (o diciamo pure che non ne ha alcuno) interrogarsi a riguardo delle possibili ristrutturazioni delle sedi istituzionali (specie al centro ma anche in periferia) e dei procedimenti di produzione giuridica, senza aver prima chiaro quali debbano essere le funzioni alle sedi stesse spettanti e, perciò, in primo luogo, le “funzioni” delle leggi di Stato e Regione.
Ci si deve, pertanto, chiedere cosa esattamente ci si può attendere dalle une e dalle altre leggi, tanto secondo modello quanto per le condizioni complessive di contesto, nondimeno bisognose di essere tenute presenti, se non si vuol correre il rischio di far luogo ad elaborazioni teoriche magari suggestive, per armonia dei lineamenti e coerenza interna, e tuttavia destinate ad infrangersi sugli scogli di una politica che fermamente si opponga alla loro, sia pur parziale, realizzazione.
Temo che finora si sia commesso un vizio logico di costruzione: infiniti – come si sa – i dibattiti circa la conformazione della seconda Camera, se rappresentativa dell’intero universo delle autonomie ovvero delle sole Regioni e, ancora, se espressiva degli esecutivi ovvero dei legislativi, come pure accesi i confronti circa la opportunità di differenziare le competenze dei due rami del Parlamento, quali materie dare all’uno o all’altro, e via discorrendo. Assai carente, tuttavia, la riflessione sulla legge, come “tipo” bisognoso di essere complessivamente rigenerato, oltre che nel modo della sua formazione anche (e soprattutto) nelle sue “funzioni” o – se più piace dire così – nel suo “ruolo”, per il servizio che complessivamente può attendersene a beneficio e sostegno, ad un tempo, dell’unità e dell’autonomia.
Che la legge statale, nei suoi complessivi rapporti con le leggi regionali e le fonti di autonomia in genere, sia istituzionalmente chiamata ad offrire prestazioni di unità non si discute. Si tratta, nondimeno, più di un dato stancamente ripetuto a mo’ di slogan che del frutto di una elaborazione teorica meritevole di essere nuovamente verificata non solo (o non tanto) alla luce della riforma del titolo V quanto degli sviluppi complessivi sia del modello costituzionale nel suo insieme considerato che del contesto politico-istituzionale.
 
 
5.2.  La tesi che vede ridimensionato il ruolo della legge statale quale strumento di unità, a beneficio di atti della Comunità internazionale e della Comunità/Unione europea, e la sua critica (in particolare, il servizio, necessario e infungibile, assicurato dalla legge stessa all’unità, tanto sul piano dei rapporti interordinamentali quanto su quello dei rapporti di diritto interno)
 
Dopo la riforma del 2001, una sensibile dottrina ha – come si sa – sottoposto a critico ripensamento la tesi in parola, pervenendo alla conclusione che il ruolo unificante della legge risulti ormai fortemente ridimensionato a fronte di quello esercitato dalla Comunità internazionale e dalla Comunità/Unione europea, di cui si dà peraltro atto nel nuovo primo comma dell’art. 117 (55). Indicazione teorica, questa, dove v’è sicuramente del vero, specificamente per ciò che concerne l’obbligo fatto alle leggi di Stato e Regione di prestare osservanza alle norme di diritto internazionale patrizio (56). Fermo l’obbligo in parola e senza ora sottostimare il rilievo crescente assunto nell’ordine interno dalla normativa di origine (latamente (57)) esterna, per effetto dell’intensificarsi dei vincoli di solidarietà tra gli Stati in seno alla Comunità internazionale e della sempre più avanzata integrazione sul piano sovranazionale, nessun dubbio può tuttavia aversi a riguardo della perdurante, infungibile attività posta in essere dalla legge statale a salvaguardia dell’unità-indivisibilità dell’ordinamento. Insomma, altro è il rispetto dovuto agli impegni assunti in ambito internazionale e sovranazionale ed altro ancora la (supposta ma inesistente) uscita di scena della legge quale strumento di unità.
È sufficiente la considerazione di due dati ad avvalorare quest’indicazione.
Per l’un verso, della legge (e il riferimento è ora non alla sola legge statale ma anche a quella regionale, come pure ad altri atti ancora di normazione) non può farsi, ad ogni buon conto, a meno in vista della compiuta implementazione in ambito interno della normativa di origina esterna. E, invero, sempre più di frequente si avviano in seno alla Comunità internazionale e, più ancora, alla Comunità/Unione europea processi produttivi complessi, idonei quindi a riprodursi a cascata negli ordinamenti nazionali e qui ad articolarsi e svolgersi a più livelli istituzionali, solo a mezzo della reciproca “cooperazione” degli enti e integrazione tra le loro norme potendosi conseguire in misura complessivamente appagante scopi altrimenti non raggiungibili (58).
È interessante notare come la conformazione strutturale dei processi in parola si presenti assai varia, sia nel passaggio dall’uno all’altro campo materiale che, per uno stesso campo, nel tempo, le discipline di diritto interno espandendosi ovvero contraendosi a fisarmonica, in forza delle spinte e sollecitazioni in genere provenienti ab extra. L’indicazione di quadro, nondimeno, è più per il primo che per il secondo verso (59), la normazione sovranazionale (e il riferimento è, ora, specificamente a quella dell’Unione) accontentandosi di mettere in moto i processi produttivi a mezzo di una disciplina quanto più è possibile contenuta e rimettendosi, quindi, per i suoi ulteriori, adeguati sviluppi alle regolazioni poste in essere negli ordinamenti nazionali, conformemente ai rispettivi riparti costituzionali di competenza. Ugualmente, in ambito interno, si assiste ad apporti assai varî degli atti adottati al servizio delle norme internazionali e (soprattutto) comunitarie, pur in un contesto segnato da un tendenziale favore, secondo modello, per le discipline dei livelli più “bassi”.
In questo quadro, la legge statale è (o, meglio, dovrebbe essere) strumento, più che di attuazione, di garanzia dell’attuazione stessa, per i casi di totali o parziali omissioni o, in genere, inadeguate realizzazioni (60). Pur laddove la legge regionale abbia, dunque, titolo per rapportarsi in modo diretto alle norme provenienti ab extra, è solo la legge statale che può farsi garante della loro compiuta, fedele specificazione-attuazione: in primo luogo, con una disciplina di carattere strumentale (si potrebbe dire, una disciplina di meccanismo), nella quale siano cioè stabilite le modalità dell’attuazione stessa e, in genere, i raccordi di natura istituzionale; in secondo luogo, con discipline sostantive, pronte a prendere in ogni tempo il posto di quelle regionali carenti.
Il punto di unificazione-integrazione delle dinamiche di cui complessivamente si compone l’ordinamento non è, insomma, uno solo, fissato al di là (o al di sopra) dell’ordinamento stesso; sono piuttosto più d’uno, esterni ed interni allo stesso tempo, o – se si preferisce altrimenti dire – è uno, che in modo mobile si fa (e non che è) ed incessantemente rinnova, muovendo dall’ordine esterno e quindi variamente dispiegandosi in ambito interno.
Per un altro verso, poi, anche a prescindere dai sempre più frequenti ed intensi collegamenti con fonti di diritto esterno, la legge statale è di sicuro sollecitata ad offrire prestazioni di unità, come è confermato, da un lato, dal pur discusso mantenimento della potestà ripartita (61) e, dall’altro, dalla insistita sottolineatura del ruolo assegnato alle norme espressive di competenze “trasversali”, prime su tutte quelle adottate al fine di fissare i livelli essenziali delle prestazioni relative ai diritti civili e sociali: i principi fondamentali posti dallo Stato sulle materie menzionate nel terzo comma dell’art. 117 e le norme in genere (di principio e non) adottate sulle materie-“non materie” offrono, infatti, alla Costituzione quel prolungamento che le è appunto indispensabile al fine del mantenimento dell’unità.
Le prestazioni offerte dalla legge statale prendono qui corpo attraverso continue, defatiganti mediazioni tra eguaglianza e giustizia da un canto, autonomia dall’altro, alla ricerca di sintesi assiologiche, le più efficaci ed espressive, in ragione dei campi di esperienza e, per ciascun campo, nel tempo. E, invero, quanto più la legge statale riesca – come subito si dirà – a promuovere l’autonomia, agevolandone le più intense e diffuse realizzazioni, tanto più si palesa indispensabile far attrarre e ruotare attorno ad un perno unitario le discipline legislative in cui l’autonomia stessa si concreta nei territori di cui si compone la Repubblica. L’indicazione, sopra richiamata, relativa ai “livelli essenziali” delle prestazioni riassume – come si è venuti dicendo – in modo emblematico questa naturale vocazione ed infungibile funzione della legge statale al servizio dell’unità (62).
Altro discorso è, poi, quello riguardante il modo migliore perché quest’obiettivo sia centrato, sia pure nei limiti consentiti dalle congiunture. E non può qui non rilevarsi quanto lunga sia ad oggi la distanza che separa modello ed esperienza, specie per effetto del mancato adeguamento dei principi e dei metodi della legislazione – secondo si esprime l’art. 5 della Carta – alle esigenze dell’autonomia e del decentramento.
 
 
5.3.  Unità e autonomia: due termini per una sola “cosa”. Leggi statali e leggi regionali quali strumenti entrambi di inveramento, sia pure in modi diversi, dell’unitario valore enunciato nell’art. 5 della Carta
 
La questione non può essere ora nuovamente ripresa come si conviene. Una notazione deve tuttavia essere fatta, alla quale qui si assegna uno speciale rilievo. Ed è che ciascuna specie di legge e ciascuna legge individua è, ad un tempo, chiamata ad offrire prestazioni conducenti sia alla salvaguardia dell’unità che alla promozione dell’autonomia (63). E, invero, non posso qui tacere il mio disagio davanti all’orientamento metodico, prima ancora che teorico-ricostruttivo, condiviso da una nutrita schiera di studiosi che separa (ed anzi contrappone) unità ed autonomia, considerati quali valori in sé conchiusi e distinti, in potenziale ed irriducibile conflitto, di cui si fanno reciprocamente portatori lo Stato da un canto, le Regioni (e gli altri enti territoriali) dall’altro. Certo, non si dubita che ben diverso è il modo con cui le une e le altre fonti si orientano verso lo scopo costituzionale e ne danno, alle condizioni di contesto, la realizzazione. Il punto è, però, che lo scopo è (e non potrebbe che essere) unitario: a seconda dei punti di vista, la salvaguardia dell’unità nella (e cioè a mezzo della) promozione dell’autonomia, ovverosia quest’ultima nella cornice dell’unità. L’adeguamento, cui si faceva poc’anzi cenno, dei “principi” e dei “metodi” (soprattutto di questi ultimi) della legislazione alle esigenze dell’autonomia nessun altro significato può, in nuce, assumere che quello sinteticamente rappresentato dalla tensione, la massima possibile alle condizioni date, da parte di ogni specie di legge (e, più largamente, di atto normativo), di cui si compone l’ordinamento della Repubblica, verso l’unico, internamente inscindibile, valore di unità-autonomia.
D’altro canto, l’autodeterminazione delle Regioni e degli enti territoriali minori non potrebbe sortire effetto alcuno se non fosse, ad ogni modo, sollecitata a corpose, particolarmente significative, affermazioni dalla stessa legge statale, esattamente così come gli obiettivi da quest’ultima avuti di mira non possono, il più delle volte, essere in alcun modo raggiunti laddove l’opera di normazione avviata al centro non dovesse essere adeguatamente svolta e completata in periferia. La “logica” dei processi produttivi complessi, cui si faceva dietro richiamo, presuppone la disposizione seriale degli atti, la loro mutua, effettiva “cooperazione”, il fermo orientamento verso scopi o interessi che non potrebbero essere comunque conseguiti gli uni, soddisfatti gli altri, se non col contributo, pure vario in ragione dei campi e delle circostanze, di tutti.
Insomma, così come il valore di autonomia è servito anche dalla legge statale, il valore di unità si fa ed incessantemente rinnova altresì a mezzo delle leggi regionali e delle altre fonti di produzione locale, con un moto incessante che non è né dall’alto né dal basso bensì circolare, ciascun atto concorrendo variamente alla necessaria ricarica dell’altro.
Dal suo canto, poi, la legge regionale serve l’unità a doppio titolo e su due piani: nel mentre concorre, per la sua parte, a fare l’unità nella dimensione dell’ordinamento generale della Repubblica, fa altresì l’unità-autonomia nella dimensione territorialmente ristretta, promuovendo l’autonomia degli enti minori (e di altri soggetti ancora, specie in applicazione della sussidiarietà “orizzontale”) e facendosi, allo stesso tempo, garante della loro armonica riduzione ad unità (64). A loro volta, gli stessi enti minori sono sollecitati a farsi, ciascuno nel proprio ambito, portatori di unità-autonomia, particolarmente in rapporto coi privati cui siano conferite, per via sussidiaria, pubbliche funzioni.
 
 
5.4.  Ulteriori conferme della tesi, qui patrocinata, secondo cui l’arretramento delle leggi statali dai campi regionali non giova alla causa dell’autonomia, che trae invece vantaggio dall’accoglimento della “logica” della integrazione delle competenze, sempre che le leggi stesse si dotino di una struttura nomologica rispondente alle esigenze dell’unità-autonomia
 
Come si vede, sintesi assiologiche, in rispondenza al valore indicato nell’art. 5, sono sollecitate a prendere corpo a tutti i livelli di esperienza, dai modi della loro formazione e del loro incessante rinnovamento determinandosi, a un tempo, la definizione degli equilibri di ordine istituzionale e la dinamica composizione delle norme in sistema.
Il punto è molto importante in vista della riconsiderazione critica delle relazioni tra le fonti (per ciò che qui specificamente importa, delle leggi di Stato e Regione) e, per il suo tramite, della osservazione da una inusuale prospettiva dell’intero ordinamento.
Se la legge statale è, secondo modello (65), sollecitata ad offrire prestazioni conducenti al rilancio dell’autonomia, l’arretramento della stessa – da molti patrocinato, ma senza sostanziale costrutto e compiuta consapevolezza dei pratici effetti dallo stesso discendenti – dai campi regionali non serve all’autonomia, nel mentre lascia – come si faceva dietro notare – sguarniti interessi ad ogni buon conto bisognosi di regolazione. E così è pure, su scala ridotta, per la legge regionale, nei suoi rapporti con le fonti di autonomia minore ed al fine della loro massima promozione possibile, fermo nondimeno il bisogno di mettere al riparo gli interessi dati in cura alle fonti stesse per i casi di mancata o insoddisfacente regolazione (66).
La “logica” della separazione, insomma, non porta da nessuna parte; piuttosto, soccorre – come si è venuti dicendo – la “logica” opposta, della integrazione, ma a determinate condizioni.
La prima è che le leggi statali si dotino di una struttura nomologica, ad un tempo, flessibile e rigorosa nei principi e nelle norme in genere idonee ad esprimere vincoli per l’autonomia (67).
L’una è qualità oggettiva degli enunciati, da cui dipende l’attitudine degli stessi a durare nel tempo: tanto più preziosa, quanto più si va ogni giorno che passa smarrendo, in una congiuntura segnata da una stabile… instabilità della normazione, a tutti i livelli ormai riscontrata (è da temere che possa, come pure si diceva, aversi persino al piano costituzionale).
L’altra è qualità di valore, denotando l’orientamento, la misura dell’orientamento, verso il valore di unità-autonomia, nel suo fare “sistema” coi valori costituzionali restanti.
Ora, laddove siffatte proprietà dovessero riscontrarsi in modo apprezzabile nel corpo delle leggi statali, nulla più si opporrebbe a che le stesse si dotino altresì di norme di dettaglio, con le quali possano essere colmati i buchi lasciati provvisoriamente scoperti dalle discipline regionali. La supplenza non è di per sé un male; lo diviene – ma non necessariamente per colpa del supplente – tutte le volte che ciò che è in sé precario dovesse raffermarsi durevolmente nel tempo, l’eccezione convertendosi nella regola (e, naturalmente, questa in quella).
 
 
5.5.  Strutture e procedimenti “misti” quali presupposti indispensabili allo scopo di appagare in modo adeguato il valore di unità-autonomia, ovverosia come fare della periferia il… centro
 
La seconda condizione, alla prima peraltro inscindibilmente legata e da essa quodammodo discendente, è che si apprestino strutture “miste” e procedimenti parimenti “misti”, le une e gli altri necessari come l’aria al momento in cui si confezionano le leggi statali ed allo scopo di dotarle dei connotati sopra indicati, sì da alimentare e far crescere, fin dove possibile, l’unità-autonomia (68).
Pensare tuttavia di poter separare a colpi d’accetta i casi in cui si richiede il passaggio da un organismo rappresentativo anche ovvero solo delle autonomie dai casi in cui esso non è necessario, appare ingenuo e forzoso ad un tempo (69). Eccezion fatta di alcuni interessi, assolutamente marginali, la cui cura può considerarsi interamente devoluta a questo o quell’organo ed a questo o quel livello istituzionale, praticamente non si dà campo alcuno di esperienza in cui non si affollino e premano sempre più vistosamente interessi “misti”, come tali appunto bisognosi di congiunta regolazione, estesa a più ambiti e piani di esperienza (e, non di rado, come si è accennato, anche a più ordinamenti).
La “cooperazione” può, ovviamente, prendere corpo in molti modi, così come molte possono essere le sedi in cui realizzare l’incontro stabile di organi o enti.
Non riprenderò ora neppure i termini essenziali di una disputa che si trascina ed avvolge stancamente in se stessa da anni circa i “luoghi” e le forme della rappresentanza. Di una sola cosa mi sento tuttavia sufficientemente sicuro; ed è che, piuttosto che reclamare l’innalzamento di antiche o nuove barriere tra enti od organi (anche tra le due Camere, dunque), in applicazione della “logica” veterogarantista della separazione delle competenze, ovverosia rivendicare spazi di esclusiva autodeterminazione delle autonomie, giova pensare a come portare integre le istanze che a queste ultime fanno capo nei luoghi in cui prendono avvio ed orientamento quei processi produttivi complessi, di cui si diceva poc’anzi. Come mi affanno da tempo a ripetere, non è già invertendo la tecnica di riparto delle materie e promettendo ulteriori, corpose “devoluzioni” di funzioni dal centro alla periferia che si fa davvero la causa dell’autonomia, bensì portando quest’ultima al centro, facendola “centro” appunto (anche in ambito sovranazionale).
Enuncio nel modo più sintetico possibile l’idea che mi sono al riguardo fatto, limitandomi a tre sole, rapide, osservazioni finali.
La prima è che nessuna sede può rivendicare per sé sola il monopolio della disciplina di relazioni che sono talmente complesse ed intrecciate, distese a campi materiali dai confini continuamente cangianti, da superare le forze di un solo attore istituzionale, quale che esso sia e ovunque svolga il proprio mandato.
La querelle, dunque, esistente tra i fautori del modello “parlamentare” (imperniato sulla tanto discussa ristrutturazione del Senato) ed i fautori del modello “governativo” (che, invece, si affida al modulo delle Conferenze) mi pare affetta da un vizio metodico di partenza che inquina il confronto e distorce dal vero obiettivo, per ardua e faticosa che ne sia la realizzazione: quello della tessitura di una fitta trama di rapporti interistituzionali, idonea ad alimentare una feconda cooperazione tra tutti gli enti, in ambito statale (e sovranazionale) (70) come pure in ambito locale (71).
La seconda attiene poi specificamente ai procedimenti. L’integrazione strutturale, infatti, per quanto necessaria, non è ad ogni modo sufficiente, laddove a sua volta non prolungata e completata dalla predisposizione di procedimenti essi pure “integrati”, il medesimo atto prima di venire a formazione dovendo passare da una sede all’altra dello stesso livello istituzionale (72) ed anche dall’uno all’altro livello (73) e, persino, dall’uno all’altro ordinamento (74), sì da raccogliere sopra di sé i più larghi consensi e porsi davvero quale il terminale di laboriose ed equilibrate sintesi assiologiche (75).
L’ultima notazione riguarda il metodo pattizio che va sempre di più diffondendosi e di cui si vorrebbe da taluno un ulteriore, deciso rilancio. Nessun dubbio che, a certi piani di esperienza e con riguardo alla cura di certi interessi, possa tornare utile la trattativa bilaterale (76). La qual cosa, nondimeno, è praticabile più sul terreno dell’amministrazione che su quello della normazione.
D’altro canto, mentre l’attivazione della sussidiarietà amministrativa può bene aversi a mezzo di procedure convenzionali (ed altri moduli ancora di cooperazione) col singolo ente interessato, la sussidiarietà legislativa, che – come qui pure si è rammentato – alla prima si accompagna, non potrebbe di certo costituire il frutto di una trattativa a due o, comunque, di qualcosa che da presso le somiglia. Si aggiunga, poi, che la proliferazione di forme varie di “coinvolgimento” delle Regioni – come la Corte, con studiata ambiguità, le chiama –, laddove realizzate in modi eccessivamente frazionati ed occasionali, potrebbe dare alimento a spinte “corporativistiche” e “localistiche” ad un tempo, suscettibili di compromettere il conseguimento di sintesi unitarie apprezzabili.
 
 
5.6.  Notazioni finali in merito a taluni possibili correttivi nei modi di partecipazione dei soggetti di autonomia alla formazione degli atti statali (specificamente, per il tramite delle Conferenze)
 
Di qui, dunque, le maggiori credenziali che sedi di livello nazionale, quali le Conferenze, una volta che siano opportunamente ristrutturate e se ne faccia esplicita menzione in Costituzione, possono offrire alla nascita di leggi ed atti statali in genere orientati verso l’autonomia, così come in genere alla formazione di indirizzi (pure variamente articolati in ambito locale e tuttavia) convergenti in vista del conseguimento di scopi nella loro essenza prestabiliti (77).
Tre sbrigative osservazioni finali con riguardo alle Conferenze.
La prima attiene alla forma della disciplina, bisognosa di essere messa in rapporto con le funzioni e il ruolo complessivamente riconosciuti a tali sedi istituzionali che, se opportunamente valorizzate – come qui pure si vorrebbe –, richiedono un innalzamento di piano, così come peraltro si era tentato senza successo di fare in passato, a mezzo di una regolazione (ovviamente, per essentialia) con legge costituzionale (78). È chiaro che, per l’ipotesi ora succintamente ragionata, si tratta di ripensare all’intera trama istituzionale, immettendo le Conferenze (o, forse, meglio, come subito si dirà, la Conferenza unificata) nel circuito della direzione politica, assegnandovi un “posto” ad ogni modo non secondario (ciò che, nondimeno, può farsi in molte forme, sulle quali non è qui possibile indugiare).
La seconda osservazione attiene poi alla composizione di tali organi, a riguardo della quale non è invero facile prendere partito a cuor leggero, specie per ciò che attiene alla eventuale unificazione delle Conferenze. La qual cosa, se da un canto renderebbe più salda ed efficace la partecipazione delle autonomie alla formazione degli atti statali, da un altro canto potrebbe però far ulteriormente crescere la competizione in seno alle autonomie stesse, riproponendo e rappresentando in termini vieppiù accentuati (e, persino, esasperati) l’antica, irrisolta contraddizione tra la vocazione “municipale” e quella “regionale” del nostro sistema (79). È, poi, pure vero che, accorpando in un’unica sede la rappresentanza delle Regioni e quella degli enti minori, si porrebbero problemi non lievi a riguardo dei moduli di funzionamento della sede stessa che, a seconda di come dovessero essere strutturati, potrebbero ora portare al pieno livellamento di condizione dell’autonomia di tutti tali enti ed ora, di contro, alla loro ulteriore differenziazione, con imprevedibili effetti ed implicazioni per l’intera trama istituzionale (80). Tutto ciò posto, sembra nondimeno preferibile evitare le complicazioni conseguenti alla pluralità delle sedi, coi rischi che ad essa potrebbero accompagnarsi di una incontrollabile parcellizzazione dell’indirizzo politico, del carattere eccessivamente farraginoso delle procedure decisionali, della esasperazione dei conflitti, conseguenti all’adozione di delibere di segno opposto da parte di organi diversi.
L’ultima notazione riguarda specificamente la riconformazione di funzioni e procedimenti, sì da rendere ancora più incisivi, concreti, gli interventi delle autonomie per il tramite dell’organo in cui si incarnano. È bensì vero che già oggi si danno casi, specificamente regolati dalle leggi La Loggia e Buttiglione, in cui le Regioni hanno modo di far sentire, in una non secondaria misura, la loro voce (81); e, tuttavia, molto di più e di meglio può farsi, tanto sul versante dei rapporti sia col Governo che con le Camere, quanto per ciò che concerne la estensione delle competenze della riformata Conferenza unificata, quanto infine (e soprattutto) in ordine ai vincoli derivanti dalle sue deliberazioni: ad es., stabilendo che esse, almeno per talune fattispecie, non possano essere disattese, per altre – se negative – ostino all’adozione dei deliberati degli organi statali d’indirizzo, per altre ancora siano sì superabili, ma solo a certe condizioni e con certe garanzie (82).
Di più qui non può dirsi, se non rilevare in chiusura come la questione delle fonti scivoli e si converta, naturalmente e necessariamente, nella questione delle istituzioni, così come questa rimandi a sua volta costantemente a quella: l’ultima, risolutiva conferma che il regionalismo o è “cooperativo” – come suol dirsi – oppure semplicemente non è, se si vuol dare un senso non meramente nominale, di facciata, all’unità-autonomia, nel suo fare sistema coi valori fondamentali restanti, recuperando allo stesso tempo un’identità alle leggi di Stato e Regione, un’identità nuova (rispetto all’esperienza) ma pure… antica, siccome conforme all’originaria e genuina intenzione del Costituente, quale enunciata nell’art. 5, ancorché solo in parte idonea a rispecchiarsi nel titolo V.
 
 
NOTE
 
(1) Il punto ha costituito oggetto, ancora non molto tempo addietro, di approfondimento da parte di C. De Fiores, Corte, legislatore e indirizzo politico, in AA.VV., Corte costituzionale e processi di decisione politica, a cura di V. Tondi della Mura-M. Carducci-R.G. Rodio, Torino 2005, 181 ss.
(2) Mi piace qui ricordare, sopra ogni altra, la riflessione di T. Martines, Indirizzo politico, in Enc. dir., XXI (1971), 134 ss., ora in Opere, I, Milano 2000, 403 ss.
(3) P. Ciarlo, Mitologie dell’indirizzo politico e identità partitica, Napoli 1988.
(4) R. Bin, Il Titolo V non ha bisogno di riforma, ma di politica (in replica ad Augusto Barbera), in www.forumcostituzionale.it.
(5) Su ciò, una sintesi efficace può vedersi in A. Spadaro, Costituzione (dottrine generali), in Diz. dir. pubbl., II (2006), 1630 ss. Cfr., poi, al suo punto di vista quello ora manifestato da G. Ferrara, La Costituzione. Dal pensiero politico alla norma giuridica, Milano 2006, nonché, volendo, ancheil mio, quale riassunto nella voce Costituzione, per l’Enc. fil., III (2006), 2370 s.
(6) Per diffuso riconoscimento, in seno alla stessa Costituente, le maggiori novità della parte organizzativa della Carta sono date dalla Corte costituzionale, per un verso, e, per un altro verso, dalle Regioni.
(7) … metodo – come suol dirsi – non “convenzionale” o “repubblicano”, avendo – come si sa – il riformatore imposto il proprio progetto all’opposizione di turno, che poi, a sua volta, come pure è assai noto, gli ha reso pan per focaccia, mettendo a punto uno progetto di “riforma della riforma”, esteso all’intera seconda parte della Carta, quindi bocciato dal referendum del giugno scorso.
(8) Seguito ad essere convinto del fatto che la ferita più profonda alla Costituzione sia stata inferta dal “metodo” insensato, cui si è sopra fatto cenno, seguito dalle forze politiche sia dell’uno che dell’altro schieramento e concretatosi nella elaborazione di progetti di riforma, ora più ed ora meno estesi, di “parte”, sui quali cioè non si è riusciti a coagulare i più larghi consensi. È poi pure vero – qui hanno perfettamente ragione R. Bin e quanti altri si oppongono ad ulteriori riscritture della Carta – che il fatto stesso di prospettare continue revisioni della Carta fa crescere il tasso di disaffezione verso quest’ultima, quando non, addirittura, alimenta sue consistenti e più o meno scoperte violazioni, in forza della falsa credenza della sua ormai acclarata inservibilità e dell’imminente, probabile rifacimento. Ciò che, nondimeno, come si viene dicendo, non dovrebbe distogliere dal proposito di porre mano alla correzione almeno dei più vistosi difetti dell’impianto costituzionale, se si ha a cuore di spegnere la fonte da cui – come si diceva – traggono alimento talune negative esperienze.
(9) Esemplificativamente sul punto, nel primo senso, A. D’Atena, Intervento, in AA.VV., La riforma dell’ordinamento regionale. Le modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione, a cura di A. Ferrara e L.R. Sciumbata, Milano 2001, 31e S. Mangiameli, Il riparto delle competenze normative nella riforma regionale, in Id., La riforma del regionalismo italiano, Torino 2002, 118; nel secondo, G. Falcon, Modello e transizione nel nuovo Titolo V della Parte seconda della Costituzione, in Le Regioni,2001, 1252, a cui opinione, alle Regioni, a conti fatti, rimarrebbe la sola disciplina dell’amministrazione.
(10) Non meno accentuate e vistose, poi, le divergenze ricostruttive al piano dell’amministrazione, laddove l’abbandono del principio del parallelismo tra le funzioni e la tendenziale allocazione di queste ultime in capo ai Comuni hanno preso una forma assai incerta, essendosi fatto luogo ad una “labirintica definizione delle funzioni”, ovverosia ad un “rovo terminologico” e ad un vero e proprio “balletto” di qualificazioni – secondo le felici espressioni, rispettivamente, di G.M. Salerno, Prospettive di riforma e attuazione del Titolo V, in www.federalismi.it, 2/2007, par. 2;R. Bin, La funzione amministrativa nel nuovo Titolo V della Costituzione, in Le Regioni, 2-3/2002, 369 ed A. D’Atena, La difficile transizione. In tema di attuazione della riforma del Titolo V, pure ivi, 308 ss.) –, sulla cui base è fiorita una messe di proposte interpretative, cui si sono accompagnate incerte ed oscillanti indicazioni giurisprudenziali.
(11) Si pensi solo, a quest’ultimo riguardo, alla folla di richiami fatti ai rapporti di Stato e Regioni con l’Unione europea, che ha reso assai problematica la ricognizione del loro senso complessivo (su ciò, ancora di recente, P. Costanzo-L. Mezzetti-A. Ruggeri, Lineamenti di diritto costituzionale dell’Unione europea, Torino 2006, 444 ss.).
(12) Se ne ha lampante riprova anche solo da un superficiale spoglio dei Rapporti sullo stato della legislazione, periodicamente curati della Camera dei deputati, l’ultimo dei quali, al momento in cui si scrive, è relativo al 2006, Roma 2007.
(13) Imponente il contenzioso ormai formatosi, di cui rendono periodica testimonianza i resoconti annuali dei Presidenti della Corte. V., inoltre, utilmente, F. Marcelli-V. Giammusso, La giurisprudenza costituzionale sulla novella del Titolo V. 5 anni e 500 pronunce, Quad. di documentazione del Servizio Studi del Senato della Repubblica, n. 44/2006; AA.VV., Viva vox Constitutionis. Temi e tendenze nella giurisprudenza costituzionale dell’anno 2005, a cura di V. Onida e B. Randazzo, Milano 2006 e, da ultimo, G. Cerracchio, Profili ‘quantitativi’ del contenzioso costituzionale, e L. Ronchetti-N. Viceconte, La giurisprudenza costituzionale nel 2005, in Quarto rapporto annuale sullo stato del regionalismo in Italia, in corso di stampa, nonché in www.issirfa.cnr.it. Per ragioni che non mi è ora dato di esplicitare in modo adeguato (ma che pure tra breve tenterò succintamente di rappresentare), non sarei poi così fiducioso, come invece il Presidente Marini, nella sua Conferenza stampa relativa al 2005 (cui si richiama anche L. Vandelli, La Repubblica delle autonomie nella giurisprudenza costituzionale, nel volume dall’omonimo titolo dallo stesso curato con A. Pioggia, Bologna 2006, 21 s.), che l’escalation dei conflitti Stato-Regioni sia passeggera e, dunque, destinata almeno in parte a contrarsi, man mano che l’opera di chiarificazione del quadro costituzionale svolta dalla giurisprudenza sempre di più dovesse sortire positivi effetti.
(14) È vero che le Regioni potrebbero ignorare siffatte “false” indicazioni, anziché attaccarle davanti alla Consulta, ma poi quest’ultima sarebbe molte volte ugualmente chiamata in campo dal Governo, quale guardiano delle leggi dello Stato disattese dalle leggi regionali.
(15) Utili indicazioni possono ora al riguardo aversi da AA.VV., “Effettività” e “seguito” delle tecniche decisorie della Corte costituzionale, a cura di R. Bin-G. Brunelli-A. Pugiotto-P. Veronesi, Napoli 2006. Seguita, nondimeno, a fare difetto uno studio organico che ponga in rapporto contenuti e tempi della legislazione (sia statale che regionale) e contenuti e tempi delle decisioni della Corte.
(16) … secondo l’ispirato insegnamento teorico di quella dottrina (e il riferimento è, nuovamente, a T. Martines, oltre che nello scritto già richiamato, part. in Studio sull’autonomia politica delle Regioni in Italia, in Riv. trim. dir. pubbl., 1956, 100 ss., nonché ora in Opere, cit., III, 293 ss.) che vedeva l’essenza dell’autonomia politica nella sua vocazione a differenziarsi rispetto all’indirizzo statale, oltre che nella sua capacità di articolarsi variamente per ciascun ente che se ne faccia portatore, ferma l’indisponibile osservanza della Costituzione.
(17) Illuminante e sconfortante allo stesso tempo, con riguardo a talune esperienze maturate nella mia Regione, la lettura de L’alba della Sicilia, a cura di A. Calabrò, Sellerio, Palermo 1996.
(18) Su ciò, rammento qui, sopra ogni altra, la magistrale lezione metodica di S. Pugliatti, La giurisprudenza come scienza pratica, in Riv. it. sc. giur., 1950, 49 ss.
(19) Dubito tuttavia che una buona ricetta possa al riguardo essere data dalla soppressione della potestà ripartita, come ancora non molto tempo addietro proposto da una pur sensibile dottrina (F. Cuocolo, Principi fondamentali e legislazione concorrente dopo la revisione del Titolo V, Parte seconda, Cost., in Quad. reg., 2003, 721 ss., spec. 740 ss.), dal momento che essa ulteriormente esaspererebbe i tratti di separazione, in linea con un modello di rapporti tra le leggi di Stato e Regione che – come si tenta qui di mostrare – non sembra idoneo a dar frutto e, comunque, a radicarsi nell’esperienza.
(20) Secondo un dato ormai pacificamente acquisito, è infatti destinata a sicuro insuccesso la pretesa di fissare, con riguardo agli ambiti di potestà concorrente, in modo chiaro ed esaustivo la linea divisoria tra principi e regole. Ma una sorte non diversa – come si dirà di qui ad un momento – tocca ai tentativi di fissazione dei confini dei campi materiali, con ciò che ne consegue in merito ad un fisiologico, proficuo sviluppo delle relazioni tra gli enti.
(21) Riprendo sul punto (e con ulteriori sviluppi argomentativi) alcuni rilievi già altrove dati [ancora di recente, in Giudizi sulle leggi in via principale e giurisprudenza costituzionale, a seguito della riforma del titolo V (“modello” ed esperienza a confronto), in AA.VV., Aspetti del controllo sulle leggi e i regolamenti regionali. Italia e Spagna a confronto, a cura di E. Álvarez Conde-E. D’Orlando-L.Montanari-L.Pegoraro, Bologna 2006, 143 ss., nonché in www.forumcostituzionale.it].
(22) … secondo un’indicazione, come si sa, data sia dalla giurisprudenza che dalla legge La Loggia.
(23) Ciò che, poi, in buona sostanza, penalizza, ad un tempo, sia il vecchio che il nuovo diritto, impossibilitati a farsi pienamente valere: l’uno, a motivo della sua acclarata incoerenza coi principi fondamentali sopravvenienti; l’altro, per il fatto che – come si viene dicendo – i principi stessi sarebbero condannati a restare “sospesi” per un tempo indeterminato (fino all’adozione delle norme regionali con le quali si dia loro attuazione) e, di certo, non per loro colpa.
(24) Rileva qui, insomma, la differenza di struttura nomologica delle une e delle altre norme, i principi essendo, quanto meno il più delle volte, impossibilitati ad assolvere alla medesima funzione svolta dalle regole con essi incompatibili.
(25) Per fortuna (dal mio punto di vista), le cose nella pratica non vanno così, il legislatore statale – piaccia o no – seguitando – come si è rammentato – a disciplinare, in buona sostanza, i vecchi ambiti coi vecchi modi.
(26) Una notazione di sfuggita con riguardo al piano secondario ed alle vicende della normazione regolamentare nel tempo e nello spazio, con riserva di ulteriori precisazioni ed approfondimenti altrove (v., volendo, i miei Giudizi sulle leggi in via principale e giurisprudenza costituzionale, cit., par. 9, e Cedevolezza delle norme, autonomia regolamentare e composizione delle fonti in sistema, in corso di stampa in Quad. cost.; in argomento, tra i molti altri, G. Di Cosimo, I regolamenti nel sistema delle fonti. Vecchi nodi teorici e nuovo assetto costituzionale, Milano 2005; G. Scaccia, Presupposti per l’attrazione in via sussidiaria della funzione legislativa ed esercizio della funzione regolamentare, in Giur. cost., 2/2005, 1251 ss.; M. Avvisati, Il potere regolamentare fra tensioni centripete e competenze delle Regioni, in Pol. dir., 2/2005, 351 ss.; A. Lucarelli, Regolamenti regionali, in Diz. dir. pubbl., V (2006), 5051 s.; F. Marcelli-V. Giammusso, La giurisprudenza costituzionale, cit., 86 ss.; G. Tarli Barbieri-P. Milazzo, sub art. 117, VI c., in Commentario alla Costituzione, a cura di R. Bifulco-A. Celotto-M. Olivetti, Torino 2006, 2276 ss.; G.C. De Martin, Il riassetto costituzionale della potestà regolamentare ed il nuovo ruolo normativo degli enti locali, edE. Malfatti, Osservazioni in tema di potestà regolamentare, entrambi in AA.VV., Le competenze normative statali e regionali tra riforme della Costituzione e giurisprudenza costituzionale. Un primo bilancio, a cura diR. Tarchi, Torino 2006, rispettivamente, 111 ss. e 143 ss.; R. Dickmann, Processo legislativo e limiti della legge, Napoli 2006, 102 ss.; M.G. Rodomonte, I regolamenti regionali, Milano 2006.Infine, P. Caretti-G. Tarli Barbieri, Diritto regionale, Torino 2007, 77 ss. e 109 ss.). L’accentuata rigidità che connota talune ricostruzioni correnti, peraltro largamente condivise dalla giurisprudenza, volte ad inibire ai regolamenti statali di mettere piede nei campi regionali, come pure ai regolamenti regionali di disciplinare sia pure a titolo precario funzioni di Comuni e Province (v., su ciò, sent. n. 246 del 2006), per un verso rende, sul piano teorico, testimonianza di uno scostamento marcato dalla “logica” sistemica, qui invece nuovamente, fermamente difesa, e, per un altro verso, quanto ai pratici effetti da tale posizione discendenti, impedisce alle norme legislative statali di raggiungere gli obiettivi avuti di mira, una volta che alle stesse non sia dato modo di dotarsi delle necessarie specificazioni-attuazioni a mezzo appunto di regolamenti. La questione, insomma, è di ordine generale e richiede una precisa, coerente scelta di campo: o si esclude in radice una disciplina legislativa statale, ancorché “cedevole”, sugli ambiti materiali di spettanza delle Regioni (ed allora deve, ad uguale o maggiore titolo, escludersi altresì la disciplina regolamentare adottata a contorno della prima) oppure si ammette quella e, con essa, dunque si acconsente altresì alla precaria vigenza delle norme regolamentari.
(27) Il punto è, per la verità, molto discusso; nessun dubbio, nondimeno, può aversi a riguardo del fatto che della sussidiarietà si parli nel solo art. 118, quando sarebbe stato ragionevole attendersi – giusta la tesi che la vuole riferita altresì alle esperienze di legislazione – che se ne facesse menzione già (e in primo luogo) nell’art. 117.
(28) Di una “riscrittura” del quadro stesso hanno – come si sa – discorso in molti, a partire da A. Morrone, La Corte costituzionale riscrive il Titolo V?, in www.forumcostituzionale.it.
(29) Diversamente, P. Caretti, L’assetto dei rapporti tra competenza legislativa statale e regionale, alla luce del nuovo Titolo V della Costituzione: aspetti problematici, ora in Id., Stato, Regioni, enti locali tra innovazione e continuità. Scritti sulla riforma del Titolo V della Costituzione, Torino 2003, 45 ss. e, dello stesso, pure ivi, Principio di sussidiarietà e funzione legislativa, 51 ss. (e, su di lui, però, criticamente, nel senso ora ripreso nel testo, il mio Riforma del titolo V ed esperienze di normazione, attraverso il prisma della giurisprudenza costituzionale: profili processuali e sostanziali, tra continuo e discontinuo,in www.federalismi.it, 18/2005, parr. 6 e 8).
(30) … patrocinata, tra gli altri, da G. Scaccia, Il riparto delle funzioni legislative fra Stato e Regioni, in AA.VV., Il diritto amministrativo dopo le riforme costituzionali. Parte generale, a cura di G. Corso e V. Lopilato, Milano 2006, 37 ss.
(31) Nient’affatto trascurabile è la circostanza secondo cui, mentre la sent. n. 303 del 2003 aveva ingenerato la sensazione, prontamente raccolta dalla più sensibile dottrina, che l’avocazione delle funzioni allo Stato passasse attraverso la stipula di intese “forti” con la Regione interessata, la giurisprudenza successiva (v., tra le altre, sentt. nn. 285, 378 e 383/2005, 214/2006) ha invece temperato alquanto questa originaria posizione, limitandosi a richiedere un generico “coinvolgimento” della Regione stessa. Ancora una testimonianza – come si vede – di un orientamento della Consulta complessivamente non benigno per l’autonomia.
In tema di intese e, più in genere, di “cooperazione” Stato-Regioni la letteratura cresce ogni giorno che passa a vista d’occhio: per tutti, v. S. Agosta, che ne ha trattato a più riprese [tra gli altri suoi scritti, Dall’intesa in senso debole alla leale cooperazione in senso forte? Spunti per una riflessione alla luce della più recente giurisprudenza costituzionale tra (molte) conferme e (qualche) novità in Federalismi.it, n. 6/2004; L’indissolubile intreccio tra il principio di leale collaborazione e le intese tra lo Stato e le Regioni: gli incerti (quando non contraddittori) riflessi del nuovo titolo V nei più recenti sviluppi giurisprudenziali, in AA.VV., Scritti dei dottorandi in onore di Alessandro Pizzorusso, Torino 2005, 267 ss.; Un confuso affresco (in larga misura ancora) da definire: a proposito degli effetti delle intese sulla potestà legislativa regionale, in AA.VV., Le competenze normative statali e regionali, cit., 153 ss. e, da ultimo, Riforma del Titolo V e strumenti di raccordo tra centro e periferia, Messina 2006] e D. Galliani, Riflessioni sul principio e sugli strumenti della collaborazione (costituzionale) tra Stato e Regioni, in Quad. reg., 1/2005, 89 ss.
(32) La “revoca” della sussidiarietà – se così vogliamo chiamarla – non è stata, per vero, fatta ancora oggetto della dovuta considerazione. Sembra, tuttavia, che si debba ritenere preclusa alla Regione la facoltà di riappropriarsi delle funzioni (sia di amministrazione che di normazione), dapprima cedute allo Stato, col mero fatto del loro esercizio ed inaudita altera parte; altrimenti, sarebbe un gioco da bambini vanificare gli effetti dell’iniziale attivazione della sussidiarietà. Si richiede pertanto allo scopo – come si viene dicendo – un’ulteriore intesa tra Stato e Regione o, quanto meno, il necessario, adeguato “coinvolgimento” di quest’ultima.
(33) Ma, forse, anche in altri campi, come a riguardo della finanza o dell’amministrazione, sui quali nondimeno non è ora possibile intrattenersi.
(34) Maggiori ragguagli sul punto, con specifico riguardo al piano delle fonti, possono aversi dai miei Riforma del titolo V ed esperienze di normazione, cit., e Giudizi sulle leggi in via principale e giurisprudenza costituzionale, cit.
(35) Non v’è, d’altro canto, da farsene meraviglia, sol che si consideri che le modifiche tacite per via di reinterpretazione (specie in sede giudiziale) possono essere (e, non di rado, sono) assai più corpose e diffuse delle innovazioni formali della Carta (con specifico riguardo alle esperienze venute a formazione a seguito della riscrittura del titolo V, indicazioni possono ora aversi dal mio Revisioni e interpretazioni della Costituzione, attraverso il prisma dei giudizi sulle leggi, in Dir. soc., 4/2006, 623 ss.).
(36) Un chiaro quadro di sintesi delle non poche questioni che al riguardo si pongono può vedersi in F. Cuocolo, Principi fondamentali e legislazione concorrente, cit., 721 ss.; L. Antonini, sub art. 117, II, III e IV c., in Commentario alla Costituzione, cit., 2242 ss., nonché, ora, P. Caretti-G. Tarli Barbieri, Diritto regionale, cit., 60 ss.
(37) Indicazioni di giurisprudenza in un senso e nell’altro nei miei scritti sopra citt. in nt. 34. In argomento, ancora di recente, oltre al commento di L. Antonini, sopra cit., M. Massa, Le norme cedevoli prima e dopo la riforma del Titolo V, in AA.VV., L’accesso alla giustizia costituzionale: caratteri, limiti, prospettive di un modello, a cura di R. Romboli, Napoli 2006, 439 ss.
(38) Sent. n. 196 del 2004. La soluzione, che è debitrice di un suggerimento già affacciato in dottrina (G. Falcon, Modello e transizione, cit., 1256 e M. Carli, I limiti alla potestà legislativa regionale, in Le Regioni, 6/2002, 1370 s.), è stata, nondimeno, giudicata insuscettibile di generalizzazione [N. Zanon, Legge statale, in Diz. dir. pubbl., IV (2006), 3460 s.]. Il punto è però che, ove essa si consideri fondata sul “modello” o, come che sia, con esso compatibile, non si comprende la ragione per cui dovrebbe potersi ammettere solo per alcuni casi e non pure per altri.
(39) Riforma del titolo V ed esperienze di normazione, cit., par. 7.
(40) “L’ampiezza e l’area di operatività dei principi fondamentali – si dice in Corte cost. n. 336 del 2005 – non possono essere individuate in modo aprioristico e valido per ogni possibile tipologia di disciplina normativa”.
(41) Lo rileva, ancora di recente (e con accenti fortemente critici), A. Anzon, “Legislazione concorrente” o konkurrierende Gesetzgebung?, in Giur. cost., 1/2006, 530 ss.
(42) Il punto è molto ben colto, tra gli altri, da E. Gianfrancesco, Materie (riparto tra Stato e Regioni), in Diz. dir. pubbl., IV (2006), 3602.
(43) Ex plurimis, sentt. nn. 219 e 234 del 2005.
(44) Utile la consultazione dei materiali giurisprudenziali raccolti ed ordinati, con annotazioni, da F. Marcelli-V. Giammusso, La giurisprudenza costituzionale, cit., spec. 53 ss., nonché di quelli fatti oggetto di sistemazione da M. Gorlani, in AA.VV., Viva vox Constitutionis, cit., 610 ss.
(45) … secondo l’efficace qualificazione datane da una sensibile dottrina (G. Tarli Barbieri, I rapporti tra la legislazione statale e la legislazione regionale, in AA.VV., La riforma del titolo V e la giurisprudenza costituzionale, a cura di E. Bettinelli-F. Rigano, Torino 2004, 256), ancora da ultimo ripresa da T. Groppi, L’evoluzione della forma di Stato in Italia: uno Stato regionale senz’anima, in www.federalismi.it, 4/2007, par. 6, econfermata altresì dal Rapporto sullo stato della legislazione, relativo al 2006, cit. (specificamente nella parte III, relativa agli sviluppi della giurisprudenza costituzionale, curata dall’Osservatorio sulle fonti dell’Università di Firenze, par. 10). Non fanno, nondimeno, difetto nell’ultima giurisprudenza ulteriori conferme e nuovi riconoscimenti di ambiti “residuali” (v. i dati riferiti nella Relazione sulla giurisprudenza costituzionale del 2006, in occasione della Conferenza stampa del Presidente F. Bile, a cura di M. Bellocci-S. Magnanensi-E. Rispoli-P. Passaglia, Roma 8 febbraio 2007, 247 ss.), per quanto non nella misura che ci si attendeva all’indomani del ribaltamento della tecnica di riparto delle materie.
(46) A. Ruggeri-C. Salazar, Le materie regionali tra vecchi criteri e nuovi (pre)orientamenti metodici d’interpretazione, in Scritti in memoria di L. Paladin, IV, Napoli 2004, 1943 ss. Non coincidente il punto di vista pure ivi (I, 295 ss.) rappresentato da R. Bin, “Problemi legislativi e interpretativi nella definizione delle materie di competenza regionale”. Rileggendo Livio Paladin dopo la riforma del Titolo V, del quale v., inoltre, I criteri di individuazione delle materie, in www.forumcostituzionale.it. Cfr., poi, l’impostazione alla questione data da M. Belletti, I criteri seguiti dalla Consulta nella decisione delle competenze di Stato e Regioni ed il superamento del riparto per materie, in www.forumcostituzionale.it; P. Cavaleri, La definizione e la delimitazione delle materie di cui all’art. 117 della Costituzione, e P. Passaglia, Osservazioni in tema di definizione e delimitazione delle materie di cui all’art. 117 della Costituzione, entrambi in AA.VV., Le competenze normative statali e regionali, cit., rispettivamente, 27 ss. e 95 ss.; G. Serges, Legge regionale, in Diz. dir. pubbl., IV (2006), 3441 s.; E. Gianfrancesco, Materie (riparto tra Stato e Regioni), cit., 3597 ss.; L. Antonini, sub art. 117, cit., 2250 ss.; F. Benelli, La “smaterializzazione delle materie”. Profili teorici ed applicativi del nuovo Titolo V della Costituzione, Milano 2006;L. Vandelli, La Repubblica delle autonomie, cit., 22 ss.
(47) Il riferimento è, naturalmente, ad A. D’Atena, Materie legislative e tipologia delle competenze, in Quad. cost., 1/2003, 15 ss.
(48) Ancora A. D’Atena, Giustizia costituzionale e autonomie regionali. In tema di applicazione del nuovo titolo V, in AA.VV., Corte costituzionale e processo costituzionale nell’esperienza della Rivista “Giurisprudenza costituzionale” per il cinquantesimo anniversario, a cura di A. Pace, Milano 2006, 270 ss., spec. 280 ss.
(49) Nella ormai incontenibile lett. su di esse formatasi e limitando i riferimenti ai soli scritti più recenti, v. S. Mabellini, La legislazione regionale tra obblighi esterni e vincoli nazionali, Milano 2004, 113 ss.;G. Scaccia, Le competenze legislative sussidiarie e trasversali, in Dir. pubbl., 2/2004, 461 ss., del quale v., inoltre, Il riparto delle funzioni legislative fra Stato e Regioni, in AA.VV., Il diritto amministrativo dopo le riforme costituzionali, cit., 24 ss.; pure ivi, F.S. Marini, I criteri di interpretazione delle materie, 90 ss.;G. Arconzo, Le materie trasversali nella giurisprudenza della Corte costituzionale dopo la riforma del Titolo V,in AA.VV., L’incerto federalismo. Le competenze statali e regionali nella giurisprudenza costituzionale, a cura di N. Zanon e A. Concaro, Milano 2005, 181 ss.; F. Modugno, La posizione e il ruolo della legge statale nell’ordinamento italiano, in www.issirfa.cnr.it, spec. par. 3; B. Caravita, Lineamenti di diritto costituzionale e regionale, Torino 2006, 147 ss.; G. Serges, Legge regionale, cit., 3441 ss.;N. Zanon, Legge statale, cit., 3453 ss.; F. Marcelli-V. Giammusso, La giurisprudenza costituzionale, cit., 40 ss.; F. Benelli, La “materializzazione delle materie”, cit., 83 ss.;L. Vandelli, La Repubblica delle autonomie, cit., 24 ss.
(50) Tra le altre, sentt. nn. 232 e 236/2005, 246, 247 e 248/2006.
(51) Indicazioni possono ora aversi dal già richiamato Rapporto sullo stato della legislazione, relativo al 2006 (e, spec., dalla parte III).
(52) Finalmente anche da noi la dottrina mostra di prenderne consapevolezza, per quanto seguitino ad essere diffuse le aspettative che fanno capo alla nuova tecnica di riparto. Basterebbe, tuttavia, l’osservazione delle vicende dei principali ordinamenti federali, nei quali è adottata la stessa o un’analoga tecnica, per avvedersi di come l’indicazione costituzionale definisca, al più concedere, una “cornice” entro cui sono chiamate a formarsi ed a rinnovarsi le più varie ricognizioni di sensi degli enunciati, sollecitate quindi ad orientarsi ed a svolgersi lungo varî percorsi in forza delle spinte più vigorose provenienti dal mondo degli interessi, nelle forme continuamente cangianti in cui si combinano ed affermano.
(53) Non m’intrattengo neppure per un momento sulla mistificatrice soluzione prevista nel disegno di “maxiriforma” licenziato sul finire della passata legislatura e bocciato dal referendum del giugno scorso, volto a “federalizzare” il Senato e, con esso, l’intero ordinamento, sul cui capo sono piovute critiche d’ogni fatta. Ben altri sono, dunque, i modi astrattamente possibili e conducenti allo scopo, secondo quanto è peraltro testimoniato dalle esperienze di altri Paesi (un commento delle quali può ora vedersi in A. Mastromarino, Il carattere pseudo federale del Senato italiano nella riforma costituzionale. Alcune note di diritto comparato, in Dir. pubbl. comp. ed eur., 2/2006, 578 ss.).
(54) Non casuale è la circostanza per cui non si è ad oggi riusciti a dare attuazione alla pur compromissoria e complessivamente insoddisfacente previsione di cui all’art. 11 della legge di riforma, a riguardo della “integrazione” della Commissione per le questioni regionali, mentre molte voci si sono levate e si vanno ulteriormente levando in opposizione di questa soluzione [ancora di recente, V. Lippolis, Le ragioni che sconsigliano di attuare l’articolo 11 della legge costituzionale n. 3 del 2001, in www.federalismi.it, 25/2006; ma v., in avverso, R. Bifulco, Il contributo dei regolamenti parlamentari alla configurazione della forma di Stato: l’integrazione della Commissione per le questioni regionali, in www.astridonline.it, 1/2007 e N. Lupo, Le ragioni costituzionali che suggeriscono di integrare quanto prima la composizione della Commissione parlamentare per le questioni regionali (Rispondendo a Vincenzo Lippolis), in www.federalismi.it, 3/2007], malgrado si riveli assai problematica e, per taluno (I. Ruggiu, Contro la Camera delle Regioni. Istituzioni e prassi della rappresentanza territoriale, Napoli 2006; cfr., tuttavia, al suo il punto di vista di S. Bonfiglio, Il Senato in Italia. Riforma del bicameralismo e modelli di rappresentanza, Roma-Bari 2006), addirittura inopportuna la realizzazione della più radicale, diffusamente auspicata, soluzione volta a far luogo ad una “regionalizzazione” optimo iure della seconda Camera.
(55) Ha particolarmente approfondito l’analisi sul punto, F. Pizzetti ne L’evoluzione del sistema italiano fra “prove tecniche di governance” e nuovi elementi unificanti. Le interconnessioni con la riforma dell’Unione europea, in Le Regioni, 4/2002, 653 ss., e in altri studi. Ancora non molto tempo addietro, questo studioso, dopo aver nuovamente rilevato “la soppressione del ruolo unificante e uniformante che la legge statale aveva nel sistema precedente”, muove una pungente critica all’opinione di quanti sembrano “prigionieri dell’effetto dell’‘arto fantasma’”, ostinandosi a far riferimento ad uno strumento (la legge statale) non più utilizzabile a finalità generale, a seguito della “mutilazione” costituzionale (Attuazione del progetto costituzionale e nuovo ruolo del legislatore statale e dei legislatori regionali, ora in Id., L’ordinamento costituzionale italiano fra riforme da attuare e riforme da completare, Torino 2003, 113 ss., e 120 e 122 per i riferimenti testuali). Opinione, questa, che – come si passa ora a dire – coglie solo in parte nel segno, esasperando taluni tratti del nuovo modello, dal momento che se, per un verso, a seguito della inversione nel riparto delle materie, è innegabile la perdita della competenza generale da parte della legge dello Stato, quanto meno nei termini fissati nell’originario disegno (per quest’aspetto, è esatto considerare inibito alla legge statale l’esercizio di un ruolo “uniformante”, che, per la verità, neppure un tempo avrebbe potuto fino in fondo aversi), è tuttavia parimenti vero che senza unità (e non già uniformità), per il modo con cui si costruisce e rinnova anche (e soprattutto) grazie alla legge statale, non può aversi neppure diversificazione [su Uniformità e differenziazione nel sistema delle autonomie, v., con questo titolo, lo studio monografico di C. Buzzacchi (Milano 2003), che nondimeno si muove in un ordine concettuale non coincidente con quello qui accolto].
La formula dei “livelli essenziali” delle prestazioni – come pure si dirà meglio tra un momento – racchiude in sé ed emblematicamente esprime l’attitudine della legge statale a distendersi sopra ogni campo (e, dunque, in questo senso, in via “generale”), al servizio dell’unità, allo stesso tempo essendo tenuta a dare ampio spazio al bisogno, fortemente avvertito dall’autonomia, di tradursi in discipline positive sensibilmente articolate (e, perciò, non uniformi).
Tutto ciò, naturalmente, secondo modello; l’esperienza, però, perlomeno per come fin qui maturata, è tutta un’altra cosa. E si tratta appunto di ricercare il modo giusto per far convergere la seconda verso il primo, se non proprio di ricongiungere pienamente l’una all’altro, secondo quanto si tenterà di stabilire, per grandi linee, di qui a breve.
(56) Per le norme “generalmente riconosciute” della Comunità internazionale e le norme comunitarie non sembra che il quadro sia cambiato rispetto al passato, una volta riconosciuta la forza quodammodo “paracostituzionale” – come a me piace chiamarla (v., dunque, il mio Fonti, norme, criteri ordinatori. Lezioni, Torino 2005, 209 ss.)– delle une e delle altre, rispettivamente fondata sugli artt. 10, I c., e 11 cost. Per vero, è – come si sa – molto discussa la questione relativa all’incidenza esercitata dal richiamo agli obblighi internazionali e comunitari, fatto nel nuovo primo comma dell’art. 117, specie per ciò che concerne i suoi risvolti sul piano processuale, vale a dire in ordine al regime delle garanzie valevoli a presidio degli obblighi stessi (riferimenti, ora, in merito agli uni obblighi, in F. Salerno, Il neo-dualismo della Corte costituzionale nei rapporti tra diritto internazionale e diritto interno, in Riv. dir. int., 2/2006, 340 ss., spec. 349 ss.;E. Catelani, I trattati internazionali, in AA.VV., L’accesso alla giustizia costituzionale, cit., 335 ss., spec. 342 ss.; D. Piccione, I trattati internazionali come parametro e come criterio di interpretazione nel giudizio di legittimità costituzionale, in AA.VV., Corte costituzionale e processo costituzionale, cit., 818 ss. e C. Panara, Il diritto internazionale nell’ordinamento interno: quid iuris?, in www.federalismi.it, 1/2007; quanto, poi, agli altri, v., almeno, C. Napoli, La Corte dinanzi ai “vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario”: tra applicazione dell’art. 117, primo comma e rispetto dei poteri interpretativi della Corte di Giustizia, in Le Regioni, 2-3/2006, 483 ss. e C. Panara, I vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario cinque anni dopo: quid novi?, in Quad. cost., 4/2006, 796 ss. Infine, per entrambi, G. Serges, sub art. 117, I c., e M. D’Amico-F. Biondi, sub art. 134, 1° alinea, entrambi in Commentario alla Costituzione, cit., rispettivamente, 2213 ss. e 2585 s.). Il punto può, tuttavia, essere in questa sede non approfondito.
(57) … comprendendovi, dunque, anche quella comunitaria, che propriamente esterna, perlomeno per l’aspetto degli effetti, non può dirsi, pur venendo a formazione in seno ad un ordinamento comunque diverso da quello nazionale.
(58) Ho fatto a più riprese oggetto di studio siffatte dinamiche di normazione, a partire da La ricomposizione delle fonti in sistema, nella Repubblica delle autonomie, e le nuove frontiere della normazione, inLe Regioni, 4/2002, 699 ss. Si sono di recente richiamati a quest’indicazione, tra gli altri, F. Pizzetti, Il sistema costituzionale delle autonomie locali (tra problemi ricostruttivi e problemi attuativi), in Le Regioni, 1-2/2005, 49 ss., spec. 56 ss. e A. Romano Tassone, La potestà regolamentare dello Stato e delle Regioni, in AA.VV., Il diritto amministrativo dopo le riforme costituzionali, cit., 49.
(59) Ulteriormente sottolineata quest’indicazione nel Trattato costituzionale, che vorrebbe quanto più è possibile circoscritti e – come dire? – morbidi gli interventi dell’Unione, a beneficio di quelli degli Stati o di loro articolazioni interne. Tra il dire e il fare, poi, come suol dirsi, c’è di mezzo il mare…
(60) Ovviamente, l’attuazione è riservata allo Stato per le materie di sua esclusiva spettanza; e, poiché fra queste rientrano altresì quelle “trasversali”, se ne ha che l’area ricopribile dalle norme statali non è astrattamente prestabilita (quanto meno, non in senso oggettivo) e – come pure si faceva dietro notare – risulta ad ogni modo non poco estesa. Sovrapposizioni di discipline, conseguenti a quelle “interferenze” tra le materie di cui si discorreva poc’anzi, sono dunque da mettere in conto, senza nondimeno che risulti inficiata, sul piano teorico-astratto, l’indicazione ora data nel testo.
(61) Deve, tuttavia, dirsi, specie alla luce degli sviluppi, dietro accennati, della giurisprudenza, che praticamente per ogni dove (o quasi…) si assiste al “concorso”, pur secondo modalità continuamente cangianti, delle leggi di Stato e Regione. L’eventuale rimozione della potestà in parola, talora invocata (v., nuovamente, lo scritto di F. Cuocolo, dietro cit. in nt. 19), sarebbe dunque andata “controcorrente”, nel mentre, con ogni probabilità, la giurisprudenza avrebbe trovato comunque il modo di far “resuscitare” la potestà stessa.
(62) Il punto è variamente colto e fatto oggetto di notazioni ricostruttive, perlopiù nondimeno orientate a rilevare la eccessiva apertura semantica della formula in parola, coi rischi che facilmente possono aversi per l’autonomia [nella ormai incontenibile lett., di recente ed anche per ulteriori richiami, L. Cuocolo, Livelli essenziali: allegro, ma non troppo, ed E. Pesaresi, Art. 117, comma 2, lett. m), Cost.: la determinazione anche delle prestazioni? Tra riserva di legge e leale collaborazione, possibili reviviscenze del potere di indirizzo e coordinamento, entrambi in Giur. cost., 2/2006,rispettivamente, 1264 ss. e 1273 ss.; della seconda, v., inoltre, pure ivi, La “determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni” e la materia “tutela della salute”: la proiezione indivisibile di un concetto unitario di cittadinanza nell’era del decentramento istituzionale, 1733 ss.; L. Antonini, sub art. 117, cit., 2233 ss.;C. Tubertini, Stato, regioni e tutela della salute, in AA.VV., La Repubblica delle autonomie, cit., 209 ss., spec. 221 ss. In giurisprudenza, tra le altre, di recente, sentt. nn. 248, 398 e 399 del 2006].
(63) Su ciò mi sono già più volte intrattenuto (ad es., in “Forme” e “tecniche” dell’unità, tra vecchio e nuovo regionalismo, in AA.VV., La definizione del principio unitario negli ordinamenti decentrati, a cura di G. Rolla, Torino 2003, 91 ss.).
(64) Ulteriormente messa in evidenza la centralità di posto riconosciuta alla legge regionale dal disegno di legge-delega ora licenziato dal Governo al fine dell’attuazione degli artt. 117, I c., lett. p), e 118, I e II c., pur tra non poca approssimazione di formule, che potrà esser causa di accentuate divergenze interpretative, specie per ciò che concerne le modalità di esercizio delle funzioni fondamentali degli enti minori, nonché la determinazione delle (altre) funzioni proprie, laddove ricadenti negli ambiti di competenza regionale.
(65) Naturalmente, cosa diversa è che il modello stesso si rispecchi, senza troppo vistose deformazioni di tratti, nell’esperienza. La consapevolezza della esistenza di queste ultime, tuttavia, per un verso, non dovrebbe portare all’accantonamento del modello stesso, se si ha a cuore di non appiattire la Costituzione sull’esperienza; per un altro verso, poi, sollecita a ricercare i rimedi maggiormente adeguati al recupero del disegno iscritto sulla Carta o, quanto meno, a far orientare verso di esso talune pratiche di normazione ancora fluttuanti e non stabilmente, irreversibilmente radicate.
Fermo tutto ciò, nulla nondimeno si oppone – non è inopportuno nuovamente rilevare – a che, in uno con l’attuazione del dettato costituzionale vigente, possa (e debba) altresì porsi mano alla sua (parziale, oculata) revisione, secondo quanto si è avuto dietro modo di precisare.
(66) Come si è dietro avuto modo di accennare, l’indicazione che tuttavia ne viene dalla giurisprudenza non sembra nel senso qui patrocinato, una volta esclusa [a mia opinione, indebitamente: v., infatti, quanto se ne dice nel mio La Corte, i regolamenti di autonomia locale e le oscillazioni della “logica” sistemica (a “prima lettura” di Corte cost. n. 246 del 2006), in www.forumcostituzionale.it] l’idoneità dei regolamenti regionali a prendere, sia pure provvisoriamente, il posto di regolamenti di autonomia minore non ancora adottati.
(67) Coi dovuti adattamenti, le notazioni ora svolte possono altresì valere per le leggi regionali nei loro rapporti con le fonti di autonomia territoriale minore, con l’avvertenza che la struttura delle une risulta, in una non secondaria misura, condizionata dalla struttura degli atti sovrastanti (in primis, appunto, le leggi statali, ma anche atti sovranazionali). Giova poco al riguardo distinguere – come pure non di rado si fa – tra i tipi di potestà legislativa, considerando cioè per sistema espressive di sole regole le leggi regionali relative alle materie di cui al terzo comma dell’art. 117 ed invece portatrici sia di regole che di principi le leggi ricadenti negli ambiti del quarto comma: vuoi per il fatto che tali ultimi ambiti sono attraversati da norme “trasversali” dello Stato in alcuni casi non poco cospicue ed incisive e vuoi, più in genere, per il fatto che l’assetto delle norme risulta determinato (più che dalla struttura) dalla funzione assegnata alle norme stesse, in rapporto agli interessi ad esse affidati.
(68) Qui pure regge, coi necessari adattamenti, l’accostamento con le leggi regionali, ugualmente bisognose di vedere la luce in modo “partecipato”, secondo quanto si preciserà meglio tra breve. Nondimeno, è innegabile che il maggiore rilievo le considerazioni ora svolte lo acquistino laddove si avviano i processi di unificazione-integrazione dell’intero ordinamento (e, dunque, con riguardo alla formazione delle leggi statali).
(69) Notazione critica, questa, che può dirigersi, per l’intanto, contro l’art. 11 della legge di riforma del 2001 (con riguardo, cioè, ai casi di “integrazione” della Commissione per le questioni regionali) e, in prospettiva, contro ogni progetto volto a differenziare le competenze delle Camere su basi materiali, secondo quanto aveva in modo assai pasticciato tentato di fare la “maxiriforma” varata senza successo sul finire della passata legislatura. A quanti vorrebbero nuovamente ripresa l’idea di una rigida separazione per materie, anche sul versante parlamentare, basterebbe obiettare di rileggersi, senza preconcetto alcuno di ideologia o dottrina, la giurisprudenza costituzionale in tutti questi anni venuta alla luce, specificamente laddove in essa si fa, secondo occasione, applicazione di quel criterio di “prevalenza”, cui si è dietro accennato. Una sola cosa, infatti, c’è stata finora risparmiata grazie al bicameralismo perfetto (pur nei suoi non pochi limiti), nonché della sostanziale consonanza politica dei due rami del Parlamento: l’esplosione sconsiderata ed incontrollabile di conflitti di competenza tra le Camere, che di sicuro si sarebbe altrimenti avuta, con imprevedibili effetti, qualora fosse passato, così com’era, il disegno di “maxiriforma” suddetto. È questo, dunque, ciò che si vuole per l’avvenire?
(70) … nel quale ambito mutue implicazioni si danno tra i collegamenti diretti intavolati dalle Regioni con l’Unione europea (specie per il tramite del Comitato delle Regioni) e quelli indiretti, in applicazione delle procedure indicate dalle leggi nn. 131 del 2003 e 11 del 2005, con riguardo alle fasi sia ascendente che discendente, i cui risultati tardano tuttavia a farsi apprezzare (maggiori ragguagli sul punto, ora, in P. Costanzo-L. Mezzetti-A. Ruggeri, Lineamenti,cit., 425 ss.).
(71) Nella dimensione regionale, molto affidamento – com’è noto – si fa sui Consigli delle autonomie locali, dai quali per vero possono attendersi buone cose, a condizione tuttavia che risultino ben fatte le relative leggi istitutive (specie per l’aspetto della rappresentanza da tali organi assicurata, fuori da ogni tentazione corporativa) e che la disciplina da esse posta s’inscriva armonicamente in quella più generale della forma di governo e della stessa “forma di Regione”, affiancandosi comunque ai Consigli in parola ulteriori sedi di partecipazione, raccordate ad un tempo sia con l’assemblea legislativa che con la Giunta regionale ed estese altresì alle autonomie funzionali, il cui rilievo è destinato a crescere di giorno in giorno, tanto più laddove dovesse finalmente decollare il progetto, ad oggi purtroppo frenato, volto ad un corposo ricorso a forme varie di sussidiarietà “orizzontale” [va, nondimeno, avvertito che, malgrado l’indicazione costituzionale, peraltro assai cauta e contenuta, nessuna spinta è al riguardo venuta dalla disciplina legislativa di prima attuazione né – ahimè – si ha ora col già richiamato disegno di legge-delega per l’attuazione degli artt. 117, I c., lett. p), e 118, I e II c., che sul punto stancamente ed inutilmente ripete la scarna formula contenuta nell’ultimo comma dell’art. 118 cost.].
(72) Ciò che per vero – com’è noto – si fa di già (ad es., sul terreno delle esperienze di delega: da ultimo e per tutti, S. Staiano, Delega per le riforme e negoziazione legislativa, in www.federalismi.it, 2/2007) ma nell’ambito dei soli rapporti tra organi non “misti” e, comunque, in modi largamente insoddisfacenti.
(73) Si pensi solo al “coinvolgimento” delle autonomie al momento della messa a punto dei decreti di trasferimento delle funzioni, dove nondimeno si registrano ritardi vistosi, passaggi procedurali non in tutto appaganti, risultati di conseguenza essi pure complessivamente deludenti.
(74) … ad es., per ciò che concerne la formazione degli atti comunitari, portati preventivamente a conoscenza di organi ed enti di diritto interno, quali le Camere e le Regioni. E, tuttavia, nuovamente, le procedure al riguardo stabilite esibiscono non poche, obiettive carenze, tali da rendere alle volte meramente simbolica, di facciata, la partecipazione “dal basso” alla confezione degli atti stessi.
(75) La qual cosa assume uno speciale rilievo con riguardo alla formazione delle leggi e degli atti statali in genere (specie di quelli con cui si concretano i limiti all’autonomia o si “devolvono” le funzioni), se non altro in forza del fatto che essi hanno portata nazionale, e non territorialmente circoscritta, concorrendo in ragguardevole misura alla composizione e salvaguardia dell’unità-autonomia.
(76) Ne auspica, ancora di recente, la diffusione F. Palermo, Quali vie d’uscita allo stallo del Titolo V?, in www.federalismi.it, 2/2007.
(77) E di qui ancora la conferma della tesi, che si è ritenuto di dover in questa sede nuovamente difendere, secondo cui le leggi statali, una volta venute alla luce con metodo “partecipato”, non soltanto possono ma devono dotarsi in partenza di regole idonee ad essere in ogni tempo ed alla bisogna applicate, proponendosi dunque quale preziosa risorsa cui attingere a salvaguardia dell’unità-autonomia e dei fini-valori tutti che stanno a base della Repubblica.
(78) Torna ora ad essere nuovamente affacciata quest’idea in una nota dell’ANCI e dell’UPI, adottata in data 19 gennaio 2007 [a commento del disegno di legge-delega predisposto dal Governo al fine dell’attuazione degli artt. 117, I c., lett. p), e 118, I e II c.], unitamente alla proposta di istituire un’unica sede di raccordo istituzionale, denominata “Conferenza Stato-Istituzioni territoriali”.
(79) Approfondimenti sul punto in I. Ruggiu, Contro la Camera delle Regioni, cit., 377 ss.
(80) Malgrado gli sforzi fin qui prodotti da un’intera schiera di studiosi al fine di fare chiarezza, rimane ad oggi fortemente controversa l’essenza stessa del sistema delle autonomie, oscillante tra l’istanza alla parificazione degli enti in cui si articola la Repubblica (particolarmente accentuata al riguardo la sottolineatura da molti fatta del significato dell’art. 114 cost., nondimeno a mia opinione sovraccaricato di indebite valenze) e l’istanza alla loro differenziazione, che peraltro proprio sul terreno delle fonti ha le sue più vistose conferme, la circostanza per cui le Regioni possono produrre atti normativi aventi forma di legge e relativamente a materie costituzionalmente indicate costituendo il tratto distintivo della loro autonomia di maggior spessore.
(81) Vi si fa richiamo nello scritto per ult. cit., 297 s.
(82) V., nuovamente, in un senso solo parzialmente coincidente, I. Ruggiu, op. cit., 390 ss. e, amplius, ora, R. Bin-I. Ruggiu, La rappresentanza territoriale in Italia. Una proposta di riforma del sistema delle conferenze, passando per il definitivo abbandono del modello Camera delle Regioni, in www.forumcostituzionale.it.
 

Menu

Contenuti