Relazione presentata al Convegno ISSiRFA "IL PERCHÉ DELLE REGIONI OGGI. La Repubblica tra Stato unitario e Stato regionale", Roma, 27 ottobre 2016.

 

1. Premessa

2. Una valutazione oggettiva dell’autonomia finanziaria delle regioni

2.1 Gli indicatori utilizzati

2.2 I valori dell’autonomia tributaria

2.3 I valori dell’autonomia di spesa

3. Nel caso delle regioni, una autonomia finanziaria marginale è una anomalia?

4. E’ possibile migliorare la responsabilità delle regioni in presenza di una limitata autonomia finanziaria?

5. Una nota conclusiva

 

 

1. Premessa

Nell’accingermi a scrivere la relazione, ho ritenuto opportuno chiedere all’Istituto di modificare il titolo originariamente assegnatomi, trasformando l’affermazione “L’autonomia finanziaria come snodo dell’autonomia regionale” in una domanda.

In questo modo ho inteso mettere in evidenza che l’autonomia finanziaria delle regioni – ma in generale, il discorso vale per tutti gli enti territoriali – potrebbe non essere considerata una variabile indipendente rispetto ad alcuni importanti elementi quali: le caratteristiche delle funzioni più importanti, in termini di spesa, ad esse attribuite; l’entità dei divari interregionali di sviluppo economico tra il nord ed il sud del paese; lo stato dell’economia e della finanza pubblica.

Molti, compreso in buona misura il sottoscritto, hanno a lungo sostenuto l’importanza prioritaria – al fine di promuovere un uso economico efficiente ed efficace delle risorse – di strutturare il sistema di finanziamento delle regioni in modo che:

  • potessero finanziarsi prevalentemente con risorse provenienti dal territorio da ciascuna amministrato, ricorrendo soprattutto a tributi propri, piuttosto che a compartecipazioni su tributi erariali;
  • disponessero, al fine di permettere il soddisfacimento delle preferenze locali, di un’ampia autonomia di spesa, in particolare per quanto riguarda la discrezionalità nell’allocazione delle risorse tra le ma materie di loro competenza, visto che sul versante puramente gestionale questi enti hanno sempre goduto di margini significativi di scelta, non sempre, del resto, sfruttati nell’interesse primario delle collettività amministrate.

Al punto successivo di questa relazione cercherò tuttavia di dimostrare che - se i bilanci delle regioni vengono letti in modo oggettivo, prescindendo dalle classificazioni formali attribuite dalla normativa alle varie componenti delle entrate e delle spese – i risultati finora ottenuti sono decisamente inferiori alle aspettative.  Infatti, nonostante i pur numerosi interventi legislativi, anche ed in primo luogo sul versante costituzionale, l’autonomia tributaria e l’autonomia di spesa esistono, ma hanno una importanza “marginale”.

Supponendo che tale analisi risulti corretta, bisogna chiedersi se lo stato attuale dell’autonomia finanziaria sia il risultato di una cattiva o mancata applicazione dei provvedimenti previsti per rafforzarla o se, piuttosto, non sia più opportuno riconoscere che - date le funzioni prioritarie delle regioni, nonché il contesto economico e finanziario nel quale esse sono chiamate ad operare – l’autonomia di entrata e di spesa delle regioni può difficilmente essere ampliata oltre i livelli attuali.

Come cercherò di mettere in evidenza nella restante parte della relazione, a mio avviso la seconda delle spiegazioni indicate appare più corretta.

Inoltre ammettere esplicitamente che l’autonomia di entrata e di spesa delle regioni non può che essere “marginale”, soprattutto se si vuole che esse continuino ad esercitare funzioni prioritarie rispettando livelli essenziali di prestazioni uniformi sul territorio nazionale – cosa da molti ritenuta elemento costituente del diritto di cittadinanza – permetterebbe di concentrare gli sforzi innovativi su altri versanti, alcuni dei quali verranno qui richiamati,  altrettanto importanti per promuovere la funzionalità di enti che, comunque, sono chiamati a gestire, direttamente o indirettamente, risorse pari a quasi il 12% del Pil nazionale.

 

2. Una valutazione oggettiva dell’autonomia finanziaria delle regioni

2.1   Gli indicatori utilizzati

Due indicatori sono tradizionalmente considerati importanti per valutare l’autonomia finanziaria degli enti territoriali: l’autonomia tributaria e l’autonomia di spesa.

L’autonomia tributaria rappresenta i margini entro i quali la regione può modificare l’ammontare del gettito delle entrate fiscali in modo che risulti adeguato a sostenere il livello qualitativo e quantitativo di intervento pubblico preferito dalla collettività amministrata. Essa verrà calcolata in base all’incidenza sulle entrate correnti dei tributi propri, così definiti in quanto, pur trattandosi di tributi istituiti e in parte disciplinati da leggi dello Stato, su di essi alle regioni è riconosciuto un potere di manovra almeno delle aliquote ma, in molti casi, anche su altri aspetti (esenzioni, agevolazioni, modalità di accertamento e riscossione). Rientrano in questa categoria, in primo luogo, l’addizionale Irpef e l’Irap – che, nelle regioni ordinarie, da sole assicurano oltre l’85% del gettito complessivo dei tributi propri - ma anche la tassa automobilistica ed una serie di altri tributi minori. Vanno invece escluse le compartecipazioni a tributi erariali in quanto su di esse, trattandosi di imposte introdotte e completamente disciplinate da norme statali, le regioni non hanno alcun potere di manovra del gettito, salvi gli incrementi ottenibili collaborando con lo Stato alla lotta all’evasione.

L’autonomia di spesa rappresenta i margini entro i quali la regione può decidere l’allocazione delle risorse finanziarie iscritte in bilancio tra le materie di sua competenza, in modo che risponda il più possibile alle preferenze della collettività amministrata. Per calcolarla verrà utilizzato il rapporto tra entrate iscritte in bilancio senza vincoli di destinazione ed il totale delle entrate in conto corrente e capitale, al netto delle partite di giro e di quelle provenienti dall’accensione di mutui.

Prima di passare all’analisi dei dati, è necessaria una precisazione sulle fonti utilizzate.

Avrei sinceramente gradito offrirvi dati il più possibile aggiornati sull’autonomia finanziaria delle regioni. Tuttavia, le fonti che ho consultato a questo scopo - La Relazione della Corte dei Conti sulla gestione finanziaria delle regioni per il 2014 e la Banca dati dei conti pubblici territoriali, ora gestita dall’Agenzia per la Coesione -  non forniscono informazioni sufficientemente dettagliate, in particolare per quanto riguarda il calcolo dell’autonomia tributaria[1]. E soprattutto è un peccato - consentitemi questa osservazione – che entrambe queste fonti, come anche il Rapporto sulle regioni dell’Issirfa[2], non prevedano una sezione dedicata esplicitamente alla valutazione dell’autonomia finanziaria delle regioni e degli altri enti territoriali, cosa che, all’estero, viene fatta molto spesso, anche in Paesi non federali o comunque non regionali come l’Italia.

Ho dovuto, quindi, fare di nuovo riferimento all’Osservatorio finanziario regionale dell’Issirfa, a mio modesto avviso ancora molto utile in particolare per quanto riguarda il livello di disaggregazione delle entrate. Gli ultimi dati disponibili, tuttavia, sono quelli per il 2012, ma questo, forse, non è un grosso problema, la struttura del sistema di finanziamento delle regioni essendo rimasta essenzialmente invariata, per il posticipo al 2017 dell’applicazione delle norme sul federalismo fiscale ex art. 9, co. 9, del d.l. 19 giugno 2015 n. 78.

 

2.2   I valori dell’autonomia tributaria

Nel 2012, nel complesso delle regioni ordinarie, l’autonomia tributaria si colloca al 38%, essendo questo il rapporto tra il gettito dei tributi propri (circa 45 miliardi di euro) e il totale delle entrate correnti (circa 117 miliardi). Inoltre, essa dimostra un andamento decrescente – nel 2005 raggiungeva il 45% - soprattutto per il fatto che, nello stesso periodo, la dinamica del gettito dei tributi propri (+11,8%) è nettamente inferiore a quella delle entrate provenienti dalla compartecipazione all’Iva (+ 49%)[3], chiamate a coprire il gap tra un crescente fabbisogno sanitario stimato ed il gettito standard di Irap e addizionale Irpef, invece colpito dagli effetti della crisi e dagli interventi sulla base imponibile e sull’aliquota standard dell’Irap.

Bisogna anche precisare che il dato del 38% per l’autonomia tributaria è, di fatto, largamente sovrastimato almeno per due motivi:

  • in primo luogo, in quanto l’ammontare dei tributi propri utilizzato per calcolarlo comprende tutto il gettito Irap, anche se una parte consistente di esso, soprattutto nelle regioni meridionali, proviene dalla cosiddetta Irap pubblica che, dovendo essere applicata con un’aliquota uniforme (8,5% del monte salari), di fatto costituisce non un tributo proprio ma un tributo erariale interamente devoluto alle regioni. Questa doverosa correzione, tuttavia, è impossibile da applicare in quanto, nonostante l’importanza teoricamente attribuita alla trasparenza dei bilanci, non si è mai pensato di chiedere alle regioni di iscrivere il gettito Irap in due capitoli distinti: uno relativo alla componente privata e l’altro a quella pubblica[4];
  • in secondo luogo, in quanto la manovrabilità dei tributi propri delle regioni e soprattutto dell’addizionale Irpef e dell’Irap, è costretta entro limiti precisi dalla normativa statale in particolare per quanto riguarda l’aumento delle aliquote. Inoltre nelle regioni con piano di rientro dal deficit sanitario, lo Stato, non solo ha imposto la progressiva riduzione del deficit, ma ha anche obbligato tali regioni ad applicare queste due imposte con aliquote superiori al massimo consentito alle altre regioni.

Infine, è opportuno un cenno alle regioni a statuto speciale. Essendo queste ultime da sempre e ancora adesso finanziate prevalentemente con compartecipazioni a tributi erariali, la loro autonomia tributaria, come sopra definita, è ancora più contenuta di quella delle regioni ordinarie. Sempre nel 2012, infatti, il gettito dei tributi propri - tra i quali i principali sono di nuovo l’addizionale Irpef e l’Irap – è pari a circa 5 miliardi e copre solo il 14% delle entrate correnti.

 

2.3   I valori dell’autonomia di spesa

Con le riforme attuate nel corso della seconda metà degli anni ’90 e con l’adozione del d. lgs. 56 del 2000, gran parte dei trasferimenti vincolati alle regioni, a cominciare dai più importanti, relativi all’assistenza sanitaria e al trasporto pubblico locale, sono stati sostituiti con entrate nella normativa che le disciplina definite “libere” e come tali classificate dalle regioni nei loro bilanci: ci si riferisce, in particolare, all’addizionale Irpef, all’Irap e alla compartecipazione all’Iva. Ciò ha provocato una forte crescita dell’autonomia di spesa, naturalmente a patto di misurare quest’ultima in base al rapporto tra entrate iscritte in bilancio senza vincoli di destinazione ed il totale delle entrate. Nel 2012 le entrate “libere” delle regioni ordinarie (circa 112 miliardi) erano pari al 91% del totale delle entrate (circa 123 miliardi) rispetto al 12% del 1995, cioè prima della riforma. Inoltre, al contrario dell’autonomia tributaria, il valore dell’indicatore tende a salire (nel 2005 era pari all’85%) soprattutto per due motivi: da un lato, la crescita della quota dell’Iva attribuita alle regioni per adeguare il contributo dello Stato alla dinamica del fabbisogno stimato per l’assistenza sanitaria; dall’altro, il contenimento dei trasferimenti dello Stato destinati ad investimenti, a causa delle manovre destinate ad assicurare il risanamento della finanza pubblica[5].

Si tratta, tuttavia, di un’autonomia di spesa puramente contabile in quanto la sostituzione dei trasferimenti vincolati con entrata libere è stata accompagnata dall’introduzione di una serie di condizionamenti non meno invasivi. Ci si riferisce, in particolare:

  • a quelli derivanti dall’introduzione del Patto di stabilità interno, finalizzati ad assicurare il contributo delle regioni e degli enti locali al risanamento della finanza pubblica;
  • a quelli derivanti dall’obbligo a carico delle regioni di garantire in tutto il territorio livelli essenziali di assistenza sanitaria (Lea), definiti per la prima volta nel 1999 ed entrati effettivamente in vigore a partire dal 2002, cioè contemporaneamente alla completa abolizione del fondo (vincolato) per l’assistenza sanitaria.

Anche tenendo conto solo dei vincoli derivanti dai Lea, l’autonomia di spesa effettiva delle regioni finisce per essere molto inferiore a quella risultate dai dati prima riportati. Sottraendo dalle entrate libere le spese correnti necessarie a garantire i Lea, l’autonomia di spesa scende a circa il 14%.

Anche per questo indicatore, un confronto tra regioni speciali e ordinarie può essere utile:

  • l’autonomia di spesa “contabile” data, come si è detto, dal rapporto tra le entrate diverse dai trasferimenti formalmente vincolati ed il totale delle entrate, è simile a quella delle regioni a statuto ordinario, collocandosi, sempre nel 2012, intorno all’88%.
  • l’autonomia di spesa effettiva – anche in questo caso ottenuta calcolando le entrate libere al netto delle spese correnti per la sanità – è, invece, molto più elevata collocandosi non al 14% ma al 52%.  

Ciò non dipende da quanto le regioni speciali spendono per la sanità, ma dal fatto che, data la particolare e ben nota consistenza della loro dotazione finanziaria – nei rispettivi bilanci la sanità è sì un settore di spesa importante, ma non assolutamente prioritario come in quelli delle regioni ordinarie (46% del totale delle spese correnti, contro l’82%)[6].

 

3. Nel caso delle regioni, una autonomia finanziaria marginale è una anomalia?

Se fosse corretta l’analisi dell’autonomia finanziaria delle regioni a statuto ordinario sinteticamente esposta al punto precedente, i risultati ottenuti potrebbero apparire a prima vista estremamente problematici. Ci si dovrebbe infatti chiedere come sia possibile che ad enti di rilevanza costituzionale, il cui Consiglio e Presidente della Giunta sono eletti direttamente dal popolo e che godono di un ampio potere legislativo in materie che incidono in importanti settori della vita economica e sociale del Paese, sia attribuita un’autonomia tributaria che - nella migliore delle ipotesi, cioè includendo tra i tributi propri tutto il gettito Irap - non supera il 38% e soprattutto un’autonomia di spesa che, come si è visto, si colloca intorno al 14%.

Bisogna, tuttavia, tenere conto di quanto osservato all’inizio della relazione e cioè che l’autonomia finanziaria degli enti territoriali non può che riflettere le caratteristiche delle funzioni prioritarie ad essi attribuite ed il contesto economico e finanziario nel quale sono chiamati ad operare.

Partendo proprio dall’autonomia di spesa, si è visto che circa l’80% delle spese correnti delle regioni ordinarie è assorbito dall’assistenza sanitaria, cioè da un servizio che, pur regionalizzato dal punto di vista della gestione, è, per come attualmente strutturato, a tutti gli effetti di interesse nazionale, essendo previsti livelli essenziali di assistenza molto dettagliati da garantire in modo uniforme su tutto il territorio nazionale. Pure a livello nazionale viene deciso, dallo Stato in accordo con le regioni attraverso il cosiddetto patto per la salute, l’ammontare di risorse necessario a soddisfare i Lea – tenendo conto dei vincoli derivanti dalle esigenze di risanamento della finanza pubblica - nonché il suo riparto tra le regioni[7].

Il coinvolgimento delle regioni, sia pure imperfetto e sicuramente migliorabile, su questioni strategiche per la sussistenza del Servizio sanitario nazionale, tra le quali certamente rientra l’individuazione della spesa ammissibile a garanzia dei livelli essenziali, è indubbiamente un fatto importante e di certo ha contribuito – unitamente ad altri strumenti, pure adottati con la partecipazione costruttiva delle regioni, come il miglioramento dei sistemi di monitoraggio e controllo ed i piani di rientro dai deficit sanitari – ad avviare il risanamento della gestione finanziaria delle Aziende sanitarie[8].

Tuttavia, dal punto di vista dell’autonomia di spesa, la riforma del sistema di finanziamento introdotta con il d. lgs. 56/2000, alla quale prima si è accennato, ha prodotto risultati modesti.

Prima della riforma, l’assistenza sanitaria era finanziata essenzialmente con un trasferimento vincolato dello Stato, il Fondo sanitario nazionale. Ora è finanziata con entrate nella normativa considerate “libere” che, tuttavia, le regioni devono necessariamente destinare alla copertura del fabbisogno sanitario stimato: la quota del gettito dell’Iva attribuita dallo Stato alle regioni e quasi tutto il gettito dei loro principali tributi propri (l’Irap e l’addizionale Irap) la cui gestione, per garantire risorse sufficienti a coprire le spese sanitarie previste, è fortemente controllata dallo Stato. In altre parole, con il d.lgs. 56/2000 il finanziamento della sanità è divenuto più complesso e meno trasparente – almeno per quanto riguarda la natura delle entrate destinate al suo finanziamento - ma la sostanza non è cambiata: la maggior parte delle entrate delle regioni sono tuttora vincolate alla copertura del fabbisogno sanitario stimato per la garanzia dei Livelli essenziali di assistenza.

Finché questa situazione non cambierà, sembra difficile che il livello di autonomia di spesa delle regioni ordinarie possa essere maggiore di quello prima indicato.

Certo si sarebbero potute seguire strade diverse:

  • ad esempio, in Germania, il finanziamento dell’assistenza sanitaria non transita per i bilanci dei Lander, ma questi hanno solo il compito, non di poco conto, di controllare che le mutue alle quali è affidata la gestione del servizio, rispettino gli standard di assistenza previsti;
  • oppure in Canada, le Provincie finanziano direttamente la sanità, in gran parte con risorse proprie, ma sono tenute a rispettare standard definiti in modo molto più generico che in Italia.

Queste strade, in teoria, sarebbero percorribili anche da noi, ma non mi sembra che, allo stato attuale, siano in discussione proposte che vadano in tale direzione.

D’altra parte appare proibitivo estendere alle regioni ordinarie la soluzione che consente alle regioni speciali di beneficiare di un’autonomia di spesa molto più consistente (52% contro 14%). Tale risultato è infatti da attribuire quasi esclusivamente al fatto che il sistema di finanziamento delle regioni speciali garantisce, soprattutto a quelle del nord, risorse pro capite superiori dell’80% a quelle delle regioni ordinarie, per cui il peso su di esse delle entrate necessarie al finanziamento del fabbisogno stimato in sanità è inevitabilmente minore.

E l’autonomia tributaria potrebbe essere più consistente?

Per rafforzare l’autonomia tributaria sono state avanzate varie proposte, anche da parte di commissioni governative incaricate dello studio della riforma del sistema di finanziamento degli enti territoriali. Tuttavia, esse non hanno trovato attuazione e, del resto, le regioni stesse finora non hanno dimostrato un particolare interesse per sfruttare la possibilità di istituire i cosiddetti “tributi propri autonomi”, prevista dalla legge di riforma del federalismo fiscale[9].

Ciò può dipendere da alcuni problemi che rendono oggettivamente difficile raggiungere tale obiettivo.

In primo luogo, sono molto modesti gli spazi per l’introduzione di ulteriori prelievi fiscali da parte degli enti territoriali a causa del livello della pressione tributaria, particolarmente elevato in Italia rispetto agli altri Paesi dell’area euro[10].

In secondo luogo è problematica anche la cessione alle regioni del potere impositivo centrale su alcune basi imponibili teoricamente adatte ad un prelievo locale autonomo – ad esempio la vendita di tabacchi, alcoolici, prodotti petroliferi – sia per i fenomeni di concorrenza fiscale che da ciò potrebbero derivare, sia e soprattutto per il livello di indebitamento del paese, anche questo, in termini di incidenza sul Pil, particolarmente elevato in Italia rispetto agli altri Paesi dell’area euro. Essendo lo Stato responsabile in prima persona del suo rimborso, è molto probabile che le agenzie internazionali di rating non vedrebbero di buon occhio la cessione alle regioni di queste basi imponibili, con conseguente aumento degli oneri per interessi, il costo dei quali è attualmente pari, ad esempio, a circa il 70% di quello necessario alla copertura del fabbisogno relativo ai livelli essenziali di assistenza sanitaria[11].  

In terzo luogo, va osservato che, finora, non si è riusciti a far capire ai cittadini l’utilità di un prelievo tributario locale autonomo, anche per la maggiore complessità burocratica connessa al pagamento dei tributi locali. E, del resto, gli stessi amministratori degli enti territoriali sembrano preferire ai tributi propri i trasferimenti, magari sotto forma di compartecipazioni a tributi erariali, per l’inevitabile costo politico che comporta l’esercizio dell’autonomia impositiva. E infatti non sembra ci sia stata una sollevazione, da parte dei sindaci quando sono state maggiorate le assegnazioni dello Stato in sostituzione del gettito dell’IMU e della Tasi sulla prima casa, o da parte dei Presidenti delle Giunte regionali quando lo stesso è avvenuto per una parte del gettito dell’Irap in seguito agli interventi centrali sulla base imponibile e sull’aliquota standard dell’imposta.

Infine bisogna osservare che fino a quando le regioni a statuto ordinario saranno chiamate prevalentemente a gestire un servizio con eminenti caratteristiche “nazionali” - come deve essere considerata l’assistenza sanitaria – è anche giusto che le spese necessarie a sostenere i livelli di prestazioni essenziali siano coperte soprattutto con risorse del prelievo delle quali sia responsabile il governo nazionale.

Un problema, invece, sicuramente esiste per le regioni a statuto speciale. La maggiore autonomia di spesa ad esse garantita, infatti, non è accompagnata - al contrario di quanto in teoria ci si dovrebbe aspettare - da maggiori responsabilità nel campo del prelievo fiscale, essendo la loro autonomia tributaria addirittura più bassa di quella delle regioni ordinarie.

 

4. È possibile migliorare la responsabilità delle regioni in presenza di una limitata autonomia finanziaria?

Come si è già sottolineato, il sistema di finanziamento delle regioni presenta alcune caratteristiche di fondo che dipendono soprattutto dal contesto nel quale devono operare e dalle responsabilità loro affidate nell’esercizio di funzioni soggette a standard nazionali di prestazioni[12]:

  • la prima è che gli spazi per l’autonomia impositiva regionale sono oggettivamente ristretti, per cui le compartecipazioni a tributi erariali e, nelle regioni a minore capacità fiscale, il fondo perequativo, dovranno restare le principali fonti di finanziamento[13];
  • la seconda è che l’autonomia di spesa - se intesa soprattutto come discrezionalità nell’allocazione delle risorse e non come autonomia gestionale -  non potrà che essere ridotta.

Ciò nonostante, il fatto che l’attuale sistema di finanziamento riconosca alle regioni ordinarie una pur limitata autonomia di entrata e di spesa appare di grande importanza, consentendo:

  • un minimo di flessibilità nel finanziamento delle altre materie di competenza delle regioni, cosa che ha consentito, almeno in alcuni casi, di sviluppare politiche innovative soprattutto nel settore dei servizi sociali e del sostegno allo sviluppo economico, venendo incontro alle specifiche esigenze del territorio amministrato, come, del resto, i Rapporti sulle regioni curati dall’ISSiRFA mettono bene in evidenza;
  • di coinvolgere i cittadini, come sembra corretto, nella copertura di spese sanitarie derivanti dalla previsione di prestazioni ulteriori rispetto a quelle standard o dall’esigenza di ripianare i deficit accumulati nel tempo da alcune regioni[14]. Per quanto riguarda i deficit, tuttavia, il coinvolgimento dei cittadini nella loro copertura appare giusto solo se si ammette che tali deficit siano dovuti non a problemi strutturali, come pure alcuni ragionevolmente sostengono, ma ad una inefficiente gestione delle risorse e ad un carente controllo della dinamica delle spese.

E va anche ricordato che i contenuti dell’art. 119 della costituzione – nella versione attuale e in quella di cui al progetto di riforma attualmente sottoposto a referendum – certamente non impediscono un ampliamento dell’autonomia finanziaria delle regioni, qualora in un futuro, sia pure non immediato, ad esse vengano attribuiti maggiori poteri decisionali nella gestione delle loro funzioni, a partire da quelle protette da livelli essenziali di prestazioni, e/o in presenza di un miglioramento delle condizioni dell’economia e della finanza pubblica.

Nell’immediato, invece, resta il problema ineludibile di incentivare la funzionalità delle regioni, cosa per la quale l’autonomia finanziaria di per sé non basta in generale e non solo perché attualmente è molto contenuta.

A tale scopo è necessario intervenire su più fronti, realizzando una serie di interventi molti dei quali, del resto, previsti nella legge delega sul federalismo fiscale e nei relativi decreti delegati.

Di seguito se ne richiamano alcuni.

Incentivare le regioni a partecipare alla lotta contro l’evasione fiscale.

Ciò dovrebbe essere fatto con riferimento sia ai tributi propri – in particolare per l’Irap privata i dati indicano un’evasione molto elevata – sia all’Iva visto che, pur essendo un tributo erariale, le regioni ordinarie beneficiano di circa il 50% del gettito riscosso nel loro territorio.

Un successo su questo fronte sarebbe ovviamente importante, non solo perché migliorerebbe il livello di equità fiscale ma anche perché, a parità di aliquote si potrebbe avere un gettito significativamente maggiore, e/o lo stesso gettito con aliquote più basse.

Finora si è intervenuti in questo campo prevedendo incentivi finanziari a favore delle regioni “attive”[15]. Ma, di fatto, viene premiata di più la passività delle regioni nella lotta all’evasione.

Il contributo dello Stato alla copertura del fabbisogno stimato per le funzioni protette da Livelli essenziali di prestazioni (attualmente solo la sanità) viene infatti quantificato soprattutto in base alla differenza tra il gettito standard dei tributi propri delle regioni e il fabbisogno stesso. Il valore così ottenuto determina, a sua volta, la quota dell’Iva da trasferire alle regioni, in tutte in base al criterio geografico, e, in quelle con minore capacità fiscale, anche in base a criteri perequativi. Visto, tuttavia, che il gettito preso in considerazione, sia per i tributi propri che per l’Iva, è quello prodotto dalla base imponibile emersa, il problema dell’evasione finisce per restare interamente a carico dello Stato. Per coinvolgere anche le regioni, come sembra giusto, l’unica strada percorribile è quella di far riferimento, sia per i tributi propri che per l’Iva, non solo al gettito attualmente ottenuto con le aliquote standard, come avviene ora, ma anche a quello che si potrebbe ottenere, con le stesse aliquote, dalla base imponibile “potenziale”, costruendo opportuni indicatori per la stima dell’evasione.

Intervenire su alcuni aspetti problematici dell’attuale sistema di finanziamento

Due sembrano di particolare interesse: alcune caratteristiche del fondo perequativo e lo scarso ricorso, da parte delle regioni, a forme di autofinanziamento di natura extra tributaria.

Per quanto riguarda il primo aspetto, il Fondo perequativo attualmente vigente, introdotto con il d. lgs. 56/2000, integra le entrate tributarie delle regioni in modo da assicurare a ciascuna, a parità di pressione tributaria, un ammontare di entrate correnti pro capite molto simile. E questo è certamente un risultato importante visto che tutte le regioni, comprese quelle localizzate nelle aree svantaggiate, sono tenute a sostenere i costi, in termini pro capite tendenzialmente simili in tutto il Paese, necessari a garantire i livelli essenziali di prestazioni previsti dalla legislazione nazionale[16].

Il Fondo attuale è tuttavia carente dal punto di vista della promozione della funzionalità sul versante della gestione sia delle entrate che delle spese.

Per le entrate il problema principale è il disincentivo a sfruttare in modo adeguato la base imponibile presente nel territorio di ciascuna regione. Tuttavia, come si è prima accennato, se nella quantificazione del fondo la capacità fiscale venisse calcolata facendo riferimento non solo alla base imponibile emersa ma anche alla base imponibile potenziale, la questione in gran parte verrebbe risolta.

Per le spese, il problema nasce dal fatto che il Fondo, essendo il suo riparto basato soprattutto sulla popolazione residente, finisce per finanziare non solo la differenza tra le entrate tributarie standard delle regioni e le spese oggettivamente necessarie all’esercizio delle loro funzioni, ma anche sprechi e inefficienze di gestione. Per ridurre questo rischio, sarebbe necessario passare al più presto ad un riparto basato anche sui costi standard delle prestazioni. La legge di riforma del federalismo fiscale prevede il ricorso a tale metodo di riparto, ma l’implementazione di questo e di altri aspetti della riforma, come si è detto, è stata rinviata al 2017.

Infine, la funzionalità delle regioni potrebbe anche essere promossa incentivando l’autofinanziamento attraverso tariffe a carico degli utenti dei servizi, una forma di entrata ritenuta in genere molto responsabilizzante. Nel caso delle regioni ciò dovrebbe riguardare in primo luogo la sanità. Se si riuscisse a ridurre l’evasione fiscale, l’ISEE diventerebbe più attendibile e ciò renderebbe possibile l’introduzione di una più ampia gamma di ticket salvaguardando le classi di popolazione realmente meno abbienti. Le altre, forse, preferirebbero pagarli, in cambio di un servizio efficiente, piuttosto che essere costrette a rivolgersi alla sanità privata.

Incentivare la trasparenza dei bilanci regionali e promuovere la responsabilità dei Presidenti

Per quanto riguarda il primo aspetto, un punto fondamentale è costituito dall’armonizzazione dei bilanci regionali. Come osserva la Corte dei conti, se in campo sanitario l’armonizzazione dei bilanci delle Asl è in fase avanzata, con risultati molto positivi sulla controllabilità delle spese, delle entrate e dei saldi di bilancio, per le regioni, pur essendo stata completata la sperimentazione nelle tre regioni che si erano candidate ad implementarla (Lazio, Lombardia e Basilicata), l’adozione generalizzata di un modello unico di bilancio è, per ora, bloccata[17].

Sarebbe anche necessario, in questo ambito, adottare una classificazione delle entrate che ne metta bene in evidenza la natura. Ad esempio: per l’Irap, separando il gettito della componente pubblica, da inserire tra i tributi derivati, da quello dalla componente privata, da includere nei tributi propri; per l’Iva, includendo tra le compartecipazioni la quota assegnata in base al criterio geografico e tra i trasferimenti dallo Stato quella assegnata con criteri perequativi. Infine, sarebbe anche opportuno elaborare una metodologia condivisa per la costruzione di alcuni indicatori di autonomia finanziaria e procedere alla loro elaborazione sistematica.

Per quanto riguarda la responsabilizzazione dei Presidenti, sembra importante ripristinare alcune innovazioni previste dalla legge di riforma del federalismo fiscale, poi disciplinate nel decreto Premi e sanzioni (d.lgs. 149/2011) e, infine, dichiarate illegittime dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 219 del 2013: mi riferisco, in particolare, alla Relazione di fine mandato che avrebbero dovuto redigere i Presidenti di Giunta e alla loro non rieleggibilità se dichiarati responsabili di gravi dissesti nella gestione della sanità. La Relazione rappresenta una fonte di informazione essenziale sia per i membri del Consiglio regionale, spesso non adeguatamente informati sui risultati delle attività poste in essere dalla Giunta, sia e soprattutto per i cittadini, consentendo ad essi di esprimere un voto basato sui fatti e non solo sulle convinzioni politiche. La non rieleggibilità, d’altra parte, può essere considerata una giusta forma di difesa della collettività da soggetti dimostratisi incapaci di assolvere al proprio mandato.

Sempre per favorire la responsabilizzazione dei Presidenti, appare infine importante riuscire a coinvolgerli nelle decisioni di finanza pubblica che più direttamente riguardano i settori di loro competenza. Ciò vale in primo luogo per la sanità, rispetto alla quale essi dovrebbero partecipare non solo alla definizione del fabbisogno stimato e dei livelli essenziali che è possibile garantire con le risorse stanziate, come almeno in teoria già avviene, ma anche alla individuazione dei mezzi di copertura della spesa, assumendosene collegialmente la responsabilità nei confronti del Paese.

 

5. Una nota conclusiva

I suggerimenti qui avanzati per incentivare la funzionalità delle regioni anche in presenza di un’autonomia finanziaria necessariamente contenuta, date le funzioni esercitate ed il contesto nel quale attualmente operano, in definitiva non rappresentano nulla di nuovo.

Come si è più volte osservato, essi fanno parte del pacchetto di innovazioni di cui alla legge delega 42/2009 in materia di federalismo fiscale, innovazioni che poi si è tentato di implementare attraverso i vari decreti delegati emanati negli anni 2010-2011. Si è tentato, ma senza successo, pur trattandosi, forse, delle disposizioni più importanti per incentivare la funzionalità delle regioni e più innovative rispetto al d. lgs.56/2000 che, in definitiva, ancora regola il finanziamento di questo livello di governo.

Certo si tratta di innovazioni non facili da applicare in quanto mirano ad eliminare – anche se, almeno a breve termine, solo per le regioni ordinarie – una serie di schermi capaci di offuscare la concreta gestione delle risorse e, più in generale, del bilancio.

In altre parole, l’adozione di norme di questo tipo richiede alle regioni sacrifici non indifferenti che, forse, potrebbero più facilmente essere accettati qualora esse cominciassero ad essere considerate a tutti gli effetti attori decisivi per la gestione del Paese, insieme al Governo centrale.

Le attuali sedi di confronto, come la Conferenza Stato Regioni e la stessa Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, non sembrano adatte a realizzare un coinvolgimento di questo tipo, soprattutto per la mancanza di pubblicità del processo decisionale che si svolge al loro interno.

Ci si dovrebbe allora chiedere se il disegno di legge di riforma della Costituzione, attualmente sottoposto a referendum confermativo, prevedendo, accanto al rafforzamento del potere di coordinamento della finanza pubblica in capo al governo centrale, anche la trasformazione del Senato in Camera delle autonomie, potrebbe agevolare la responsabilizzazione delle regioni e, quindi, l’attuazione delle innovazioni prima richiamate, in particolare se al suo interno si sviluppasse quella “collaborazione solidale” alla quale fa riferimento il prof. Mangiameli in un suo recente lavoro[18].

E, forse, il nuovo Senato potrebbe anche aiutare a risolvere la questione delle regioni a statuto speciale, che attualmente godono di situazioni di privilegio molto consistenti, ormai quasi unanimemente considerate anacronistiche e ingiustificate.

 

 


[1] In particolare, la Relazione della Corte dei conti – anche nell’appendice – per le entrate tributarie non distingue tra quelle proprie e quelle in compartecipazione. Al contrario la Banca dati dei conti pubblici territoriali distingue tra tributi propri e tributi devoluti ma non fornisce l’ammontare delle entrate correnti.

[2] ISSiRFA, Rapporto sulle Regioni in Italia 2015, a cura di S. Mangiameli, G.M. Napolitano, Gruppo24 Ore, Milano, 2016.

[3] Le entrate Iva – che rappresentano la principale componente delle entrate correnti delle regioni ordinarie - possono essere distinte in due componenti, nessuna delle quali è un tributo proprio: la prima - assegnata a tutte le regioni in base al criterio geografico, cioè della provenienza territoriale del gettito - è una compartecipazione ad un tributo erariale; la seconda  - assegnata solo alle  regioni con minore capacità fiscale con criteri perequativi -  rappresenta a tutti gli effetti un trasferimento.

[4] Il problema non è di poco conto. Da un documento del 2002 elaborato dalla regione Veneto, risulta che il peso della componente pubblica sul gettito complessivo dell’Irap è pari al 27% nel complesso delle regioni ordinarie ed al 42% in quelle meridionali. Riducendo il gettito dei tributi propri in base a queste percentuali, l’autonomia tributaria delle regioni ordinarie, sempre nel 2012, scenderebbe dal 38 al 28%.

[5] Secondo la Corte dei conti (cfr. Relazione sulla gestione finanziaria delle regioni per il 2014, pag. 46-47) il contenimento dei trasferimenti in conto capitale alle regioni ordinarie è continuato anche negli esercizi successivi al 2012: tra il 2013 e il 2014 sarebbero diminuiti del 32%. Per un’analisi delle principali tappe dell’evoluzione del sistema di finanziamento delle regioni si rimanda a E. Buglione, “La finanza regionale: storia scritta e da scrivere”, in S. Mangiameli (a cura di), Il regionalismo italiano tra tradizioni unitarie e processi di federalismo, Giuffrè, Milano, 2012.

[6] La spesa sanitaria corrente pro capite delle regioni speciali (1.609 euro) è inferiore del 14% a quella delle regioni ordinarie (1.879 euro). Il totale delle loro spese correnti, sempre in termini pro capite, è invece superiore del 54% (3.486 euro, contro 2.282 euro). Ancora maggiore è il divario in termini entrate complessive pro capite: +81% (4.398 euro nelle regioni speciali e 2.435 nelle ordinarie).

[7] L’ammontare del Fondo concordato su base pluriennale con le regioni, tuttavia, nel corso del tempo viene poi sistematicamente ridotto, rendendo incerto il finanziamento della sanità (in proposito si rimanda a S. Gabriele, “La sanità e la tutela della salute”, in ISSiRFA, Rapporto sulle Regioni in Italia 2015, op. cit.)

[8] Secondo la Corte dei Conti il disavanzo è sceso da -6 miliardi nel 2006 a -1,2 miliardi nel 2014. Sempre secondo la Corte, inoltre, “il Servizio sanitario italiano, pur con i problemi di tipo economico finanziario che lo caratterizzano, e pur presentando ampi margini di miglioramento quantitativi e qualitativi delle prestazioni erogate, a confronto con i principali Paesi europei resta un ottimo Servizio sanitario” (Corte dei Conti, Relazione sulla gestione finanziaria delle regioni per il 2014, p. XV). Rispetto a tali Paesi, La Corte osserva anche che il nostro Servizio sanitario è uno dei meno costosi sia in termini di incidenza sul Pil, sia come spesa pro capite (ibidem, p. XVIII).

[9] Con l’art. 8, c.2 del d. lgs. 68/2011, è stato riconosciuto alle regioni il potere di disciplinare la tassa automobilistica regionale “fermi restando i limiti massimi di manovrabilità previsti dalla legislazione statale”. La tassa potrebbe essere quindi considerata un tributo autonomo, anche se la sua istituzione deriva dalla normativa statale.

[10] In base ai dati della CGIA di Mestre, in Italia la pressione tributaria (e, quindi, al netto dei contributi sociali) sarebbe pari al 30,2%, rispetto ad una media dei Paesi Ue del 26,5%. L’Italia, inoltre, si colloca dopo Danimarca, Svezia e Finlandia, ma precede il Regno Unito (28,6%), la Francia (27,9%) e la Germania (23,6%).

[11] Nel 2014 il finanziamento corrente per il servizio sanitario, come da intesa Stato – regioni, risulta pari a circa 110 miliardi (cfr. Agenzia nazionale per i servizi sanitari regionali, Andamento spesa sanitaria nazionale e regionale 2008-2014). Nello stesso anno la spesa per interessi sul debito pubblico è stata di circa 80 miliardi

[12] Finora si è fatto riferimento alla sanità, ma in base alla l. 42/2009, ad essa dovrebbero aggiungersi l’assistenza pubblica, l’istruzione e il trasporto pubblico.

[13] Sull’uso fatto dalle regioni dell’autonomia tributaria attuale, in particolare per quanto riguarda l’Irap e l’addizionale Irpef, si rimanda a A. Filippetti e G. Testa, Il divario territoriale italiano tra crisi economica e federalismo fiscale, in ISSiRFA, Rapporto sulle Regioni in Italia 2015, op. cit.

[14] Un elenco delle regioni che erogano standard superiori, dimostrandone la copertura con risorse proprie, si può trovare in S. Gabriele, “La sanità e la tutela della salute”, ISSiRFA, Rapporto sulle Regioni in Italia 2015, op. cit.

[15] I risultati ottenuti sembrano, tuttavia, modesti. Al riguardo la Corte dei Conti osserva che solo alcune regioni – tra le quali nessuna del mezzogiorno – hanno attivato azioni efficaci di contrasto all’evasione fiscale in forza del disposto di cui agli artt. 9 e 10 del d.lgs. n. 68/2011 e che, di quelle intervenute, alcune non sono neppure in grado di quantificare i proventi delle misure attuate (Corte dei conti, Sezione delle autonomie, Relazione sulla gestione finanziaria delle regioni – Esercizi 2011-2012, Vol. I, p. 234-235)

[16] Per avere un’idea dell’importanza del Fondo, è utile citare alcuni dati. Nel 2012 le entrate tributarie pro capite delle regioni ordinarie del sud, essenzialmente a causa della loro minore capacità fiscale, risultavano inferiori alla media delle regioni ordinarie di 445 euro (1.533 euro contro 1.978). Il totale delle loro entrate correnti pro capite – nelle quali sono comprese le assegnazioni del fondo perequativo – era invece inferiore alla media delle regioni ordinarie di soli 37 euro (2.294 euro contro 2.331).

[17] Circa lo stato (avanzato) di attuazione della riforma della contabilità delle Asl, si rimanda a: Corte dei conti. Relazione sulla gestione finanziaria delle regioni per il 2014, op. cit., pagg. 280 e seguenti. Per quanto riguarda i bilanci regionali, invece, la Corte sottolinea il permanere di varie difficoltà per la ricostruzione di un quadro complessivo della finanza regionale, per le difformità dei vari ordinamenti regionali (ibidem, pag. 8).

[18] S. Mangiameli, Problemi inerenti la formazione e il funzionamento del Senato,  http://www.issirfa.cnr.it/8298,908.html, ottobre 2016.

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