ISTITUTO DI STUDI SUI SISTEMI REGIONALI
FEDERALI 
E SULLE AUTONOMIE
  
”Massimo Severo Giannini”

Politica di coesione 2021-2027: stato dell’arte della programmazione

(Raffaella Coletti)

La politica di coesione rappresenta la principale politica di investimento dell’Unione europea. Sostenuta dai fondi strutturali europei persegue l’obiettivo di uno sviluppo armonioso dell’Unione, riducendo le differenze tra le varie Regioni e sostenendo quelle più arretrate. L’Atto Unico Europeo (1986) ne definisce i quattro principi chiave: concentrazione (delle risorse, degli sforzi, della spesa), partenariato (tutte le parti sociali interessate sono coinvolte nella fase di programmazione, attuazione, monitoraggio e valutazione), addizionalità (fondi europei non possono sostituirsi alle spese nazionali di uno Stato Membro) e programmazione (programmi operativi pluriannuali approvati all’inizio di ciascun periodo di programmazione).

A maggio 2018 la Commissione Europea ha presentato un pacchetto di proposte per la programmazione 2021-2027, relative al nuovo quadro finanziario pluriennale e ai regolamenti per le politiche europee, inclusa la politica di coesione. Sono cinque gli obiettivi strategici considerati prioritari per aumentare la convergenza economica e sociale tra le Regioni europee, sostenendo gli strumenti per crescere e sfruttare pienamente le opportunità offerte dalla globalizzazione:

1) un’Europa più intelligente, mediante l’innovazione, la digitalizzazione, la trasformazione economica e il sostegno alle piccole imprese;

2) un’Europa più verde e priva di emissioni di carbonio, grazie all’attuazione dell’accordo di Parigi e agli investimenti nella transizione energetica, nelle energie rinnovabili e nella lotta contro i cambiamenti climatici;

3) un’Europa più connessa, dotata di reti di trasporto e digitali strategiche;

4) un’Europa più sociale, che raggiunga risultati concreti riguardo al pilastro europeo dei diritti sociali e sostenga l’occupazione di qualità, l’istruzione, le competenze professionali, l’inclusione sociale e un equo accesso alla sanità;

5) un’Europa più vicina ai cittadini, che sostenga strategie di sviluppo gestite a livello locale e uno sviluppo urbano sostenibile in tutta l’UE.

Oltre al consolidamento degli obiettivi strategici (la programmazione 2014-2020 si articolava su 11 obiettivi tematici), la proposta per il 2021-2027 rafforza l’enfasi sulla semplificazione[i], tema centrale nell’attuale dibattito, oltre che sull’orientamento al risultato, che avevano già guidato l’elaborazione delle proposte per il 2014-2020. La politica di coesione si attua attraverso due obiettivi:

(a) “Investimenti a favore dell’occupazione e della crescita” negli Stati membri e nelle Regioni, con il sostegno del FESR, del FSE+ e del Fondo di coesione (attribuiti in misura diversa a Regioni più sviluppate, in transizione e meno sviluppate); e

(b) “Cooperazione territoriale europea” (Interreg), con il sostegno del FESR e, per alcuni programmi, dei fondi IPA (dedicati ai Paesi in pre-adesione) ed ENI (dedicati ai Paesi del vicinato europeo), che mira a risolvere i problemi che trascendono i confini nazionali e richiedono una soluzione comune.

I programmi Interreg intervengono, con le componenti transfrontaliera, transnazionale e interregionale, su ambiti territoriali più o meno ampi, con tipologie di azioni distinte: comune è tuttavia l’obiettivo di promuovere la collaborazione e la crescita delle potenzialità dei territori degli Stati membri dell’UE (ed extra-UE, per alcuni programmi) mediante la realizzazione di azioni congiunte, scambi di esperienze e costruzione di reti tra attori nazionali, regionali e locali, per uno sviluppo economico, sociale e territoriale armonioso.

La proposta della Commissione del maggio 2018 prevedeva l’eliminazione della cooperazione transfrontaliera marittima in favore di un approccio di bacino, ma tale prospettiva è stata superata nelle prime fasi del negoziato grazie alla ferma opposizione di una serie di paesi, tra cui l’Italia, che ha ritenuto importante valorizzare la specificità transfrontaliera marittima.

Sotto il profilo finanziario, la proposta della Commissione del maggio 2018 attribuisce alla politica di coesione il 29,1% del bilancio complessivo e circa 330 miliardi di euro (di cui 8,4 per la cooperazione territoriale europea), riducendone l’ammontare complessivo (nel 2014-2020 alla politica di coesione erano attribuiti 351,8 miliardi di euro, circa il 32,% del bilancio complessivo, di cui 10,2 miliardi per la cooperazione territoriale europea).

Il negoziato sui regolamenti, che coinvolge Consiglio, Commissione e Parlamento, è attualmente in corso e ha già prodotto importanti innovazioni rispetto alla proposta iniziale della Commissione, anche se, più di recente, è stato in parte rallentato dalle misure restrittive legate alla diffusione del Covid 19. Proprio nell’ambito della risposta messa in campo a livello europeo a fronte dell’emergenza sanitaria, a fine maggio 2020 la Commissione ha aggiornato le proprie proposte, sia in merito ai regolamenti sia in merito al bilancio pluriennale. Si prevede il raggiungimento di un accordo entro la fine del 2020, durante il semestre di presidenza tedesco appena avviato.

In ossequio al principio di governance multilivello, caratteristico dell’elaborazione e attuazione della politica di coesione, è stato avviato il dialogo a livello nazionale e regionale tra istituzioni e con il partenariato economico e sociale, per la definizione dell’Accordo di Partenariato, il documento di riferimento per la programmazione degli interventi sostenuti dai Fondi strutturali e di investimento europei a livello nazionale.

Il confronto ha preso l’avvio a marzo 2019, sulla base degli Orientamenti in materia di investimenti finanziati dalla politica di coesione 2021-2027 per l’Italia (contenuti nell’Allegato D al Country Report 2019[ii]) e del codice europeo di condotta sul partenariato nell’ambito dei fondi strutturali e di investimento europei[iii]. I lavori sono stati organizzati su cinque tavoli, uno per ciascuno degli obiettivi strategici proposti dalla Commissione, e hanno preso le mosse da un documento predisposto dal Dipartimento per le Politiche di Coesione[iv], che ha individuato quattro temi unificanti (o sfide principali) per l’Italia: Lavoro di qualità; Territorio e risorse naturali per le risorse future; Omogeneità e qualità dei servizi per i cittadini; Cultura veicolo di coesione economica e sociale. Come specificato nel documento, obiettivo di questi temi è quello di stimolare una riflessione trasversale all’interno degli obiettivi strategici individuati dalla Commissione. Nell’ambito dei tavoli di confronto partenariale, il Dipartimento ha promosso una riflessione sul contributo che i programmi diretti all’obiettivo strategico “Investimenti a favore dell’occupazione e della crescita” possono offrire alle Strategie Macro-regionali e di bacino, nonché sul raccordo tra questi programmi e quelli di “cooperazione territoriale europea”, finalizzato ad una massimizzazione degli impatti delle risorse messe in campo. Le Regioni e le Provincie autonome hanno partecipato attivamente al percorso, che ha visto l’organizzazione tra marzo e ottobre 2019 di 25 incontri (cinque per ogni obiettivo strategico), oltre a un Focus specifico per il Mezzogiorno e una riunione conclusiva[v].

In parallelo al percorso nazionale, anche alcune Regioni hanno già predisposto propri documenti di indirizzo strategico che, nel quadro delle priorità proposte a livello di Unione europea, sintetizzano le posizioni assunte dalle amministrazioni regionali. Tali posizioni costituiscono la base di partenza per il contributo delle Regioni alla partecipazione ai tavoli partenariali nazionali, nonché per la costruzione del confronto con il partenariato economico e sociale del proprio territorio, ai fini di una elaborazione condivisa dei documenti di programmazione regionale 2021-2027.

Parallelamente, amministrazioni centrali, Regioni ed esponenti del partenariato economico e sociale sono inoltre attivamente coinvolti nell’elaborazione dei futuri programmi Interreg 2021-2027, attraverso la partecipazione alle Task Force di programmazione di ciascun programma.

Si prevede che i programmi nazionali e regionali e di cooperazione territoriale europea per il 2021-2027 siano approvati dalla Commissione europea nel corso del 2021, termine che sarà verosimilmente più agevole rispettare per i programmi CTE, che hanno avviato la programmazione già all’inizio del corrente anno .